受回归因素和全球公共行政改革浪潮双重的力量驱使，自1980年代以来，澳门公共行政改革始终为社会各界所关注，公共行政因此而成为澳门的显学之一。与其他学术一样，问题往往是研究的起点。公共行政的改革能否取得预想的效果，有赖于对其存在问题的正确认知。

一 对澳门公共行政评估的价值基础

自从现代公共行政产生以来，其理论与实践历经由古典学派到“新公共管理运动”的变迁。其间，观点不同甚至迥然对立的思潮与流派各领风骚，各自提出并实践过的操作性方案多姿多彩。透过这些丰富多元的理论与实践，可以发现其背后所隐含的价值冲突始终在宪政主义与管理主义之间摆动。^[1]宪政主义强调公平、正义、民意，管理主义重视成本、效率、效能。由于各自关注的重点存在差异，于是，以公平为本还是以效率为本反复成为公共行政争论的“元问题”，强调公平为本者往往选择宪政主义取向，强调效率为本者常常选择管理主义取向。

事实上，行政有公、私之分，既然是“公共行政”，就不能唯效率是举，置公正于不顾，公共行政的实践也昭示，一个没有民意基础的政府想提高效率也是枉然。而且，公共行政是一门基于管理实践的科学，研究如何提高效率、节约资源乃其题中应有之义，因此，公共行政同样不能置效率于不顾。在某种程度上，这也是政治学与行政学的相对学术边界。可以说，公正与效率是构成公共行政价值基础的两个元素，两者之间也并非一定是相互对立的。本文正是从这个价值立场出发，去分析探讨澳门公共行政存在的问题。

二 澳门公共行政存在的问题探讨

澳门的公共行政起源于澳葡政府时期，其发展历程，以1999年12月20日为界标，可以分为澳葡政府和特别行政区政府两个历史阶段。由于特别行政区政府脱胎于澳葡政府，其成立以来，虽然对公共行政进行了持续的改革，取得了有目共睹的成效，但由澳葡政府所遗留的缺陷尚难一时加以清除，正因如此，本文主张，现今特别行政区公共行政存在的问题可分为两种类型，其由澳葡政府所遗留的固有缺陷可称为“继承性缺陷”或“基因缺陷”，而特别行政区政府成立后公共行政发展中出现的潜在问题，可称为“趋势性问题”。无疑，前者是占主导地位的，也是论述之重点。

（一）继承性缺陷

1.整体性问题

这是由政府组织机构的持续过度专业化所造成的。自从《澳门组织章程》颁布之后，澳葡政府的历任总督对政府机构（部门）实行“加法”式的专业化配置，机构（部门）越分越细，内部层级越来越多。澳葡政府最后25年的政务司级机构和政务司下辖机构的增长可见表1。

表1 澳葡政府机构政务司及司辖机构的数量变化

具体分析机构的增加和部门细化的趋势不难发现，从1974年李安道（José Eduardo Martinho Garcia Leandro）总督开始到1999年末澳督韦奇立（Vasco Rocha Vieira）卸任为止，在这25年间，澳门政府的政务司由4个增加到7个，政务司下属部门由19个增加到41个，成倍地扩张。行政机构的数量增加和部门细化反映出澳门政府的专业化和科层化趋势。其合理的一面是推进了与工业化相匹配的现代理性官僚制度在澳门的迅速建立，但是，过度的专业化导致行政体系的整体性和协调性不足，增加了组织间的协调成本，滋生过多的行政流程，并导致政府人力数量的膨胀，影响制约了政府能力的均衡发育。

2.适应性问题

这是由构筑公共行政制度的外生性设计所造成的。从1988年1月15日中葡联合声明生效起，到1999年12月20日澳门正式回归止，是澳门历史上的过渡期。期间，中文的官方化、法律的本地化和公务员的本地化可谓万众瞩目，而“三化”无不与公共行政直接关联。随着澳门的顺利回归，本地化历程似乎已经完成，不再常为人所提及。实际上，对澳门来说，其公共行政原本是从葡萄牙移植的，在《澳门组织章程》颁布之前，澳门实施葡萄牙的《海外组织法》，行政架构属于殖民性质。之后，历任政府进行了缓慢的本地化进程，其中比较重大的变革是高斯达（Vasco Leote de Almeida e Costa）任内颁布的“1984年8月11日系列文件”和文礼治（Carlos Montez Melancia）任内有关公务员制度的系列法令。时至今日，这些法律制度仍然构成澳门公共行政的基本规范，而其中有些内容未必完全适合澳门。因此，回归并非意味着本地化的完成，而只是一个新阶段的起点。与过去不同，新的