澳门谈论公共行政改革，非始于今时；澳门进行公共行政改革，亦非始于今日。不过，今时今日，公共行政改革的呼声却比以往任何时候都要强烈，而公共行政改革的条件也好像比以往任何时候都成熟。我们相信，如今已没有人怀疑公共行政改革的必要，但是否如许多人认为的那样，目前需要的，仅仅是分析明确政府的组织架构及其职能，研究清楚改革其中哪些方面和如何改革呢？

的确，从纯技术性层面去探讨公共行政改革十分重要，且至今未见学界提出一个比较科学、系统的改革方案，本文亦不拟就此展开讨论。然而，我们认为，行政改革并非一个简单的技术问题，需要以更广阔的视野将它放到一个更大的范围中去考察。也就是说，只有充分认识了解澳门社会、市场与政府的发展脉络、特征及其相互关系，并创造条件促成三者之间的良性互动，才能比较正确地选择行政改革的路径并取得较好的效果。

诚然，将社会、市场与政府三个概念抽离出来分析不尽科学，甚至在方法论上可能产生难度。然而，考虑到澳门特定的历史背景和现实情况，并参照国内学界就中国内地社会问题在这方面的探讨，在没有现成的理论框架可以直接套用的情况下，仍然值得一试。况且，澳门的社会问题与内地的相比有一定的类同性：“它需要大力（甚至是不惜矫枉过正地）鼓吹市场经济自发秩序的有效和优越，同时又必须承认现代经济活动中大量国家干预的合理性；它迫切需要建构一个区别于且外在于国家的自主的社会，同时又不能不接受社会国家化和国家社会化的现实；它需要一个强有力的国家以保证社会转型的顺利完成，同时又必须在许多方面对国家现有权能予以限制以完成对国家的改造。诸如此类的矛盾不仅出自事物的内在性质，同时也源自一个将现代与后现代的不同要求集于一身的特殊情境。这种情形无疑使得谋求市场、社会与国家之间均衡的努力更加不易成功，而这恐怕也是历史向中国的社会理论提出的最大挑战。”^[1]

这何尝不也是澳门面对的挑战！“依一般看法，市场被说成是生产和交换的自由场所，国家则被视为垄断了强制性权力的公共权威。就其性质而言，前者是自发的、平等的和私人性的，后者是人为的、等级制的和公共性的。”^[2]推而观之，澳门的市场和政府（国家机器）显然未能充分发育，而社会形态则更为特殊，因此，有必要首先对三者作出初步的描述、说明和探讨。为行文方便，我们以澳门回归为界限，划分成两个阶段来分析。

一 回归前澳门社会、市场与政府的发展脉络及其特征

（一）社会

粗线条宏观地考察，澳门自16世纪开埠以来，社会基本上保持简单、均衡、稳定的发展态势，乡土气息极为浓厚。陈欣欣将其分为传统时期（1557～1840年）、小规模转型时期（1840～1970年）、大规模转型时期（1970年以后）并指出其特征：“若引用派深思的AGIL模型来分析澳门社会的历史发展，传统时期可谓一个颇为稳定、均衡及整合的状态，各个社会制度互相配合及发挥自己应有的功能，明显的社会变迁，甚至是小规模的变迁也不易见到。但当澳门社会踏进其小规模转型时期，其经济制度大力发挥其适应的功能，由经营转口航运业而转为小手工业及服务行业；虽然其他的制度也相应地发挥其功能，但所带来的变迁并没有在经济制度上的明显；因此，正如派深思的解释，若一个社会体系要为了生存而作出调节，首先由其经济制度开始，如果经济制度的适应功能可以提供整个社会体系继续生存的条件，则不必转到政治制度去大力发挥其功能。又当澳门社会由小规模转型而过渡到大规模转型的时期，显著的经济制度的适应功能不但能大力发挥，连政治制度的目标达成功能、法律制度的整合功能，及社会制度的模式维持功能也相继大力发挥；因此，在此时期的社会变迁尤为明显，是整个社会体系的大规模转型，而这个转型的目的是为社会的生存，及同时能保持其稳定、均衡与整合的状态。”^[3]

应该指出的是，澳门作为边陲城市，远离权力中心，在历史上，所谓的政治、法律制度的达成及整合功能似有若无，并不彰显，无论社会如何变迁，长期以来都处于自然生长之状态，主要依靠文化、道德的内在动力双轨自由发展，形成了共处分治且基本自我管理的不同社群。虽然鸦片战争后澳门成为中葡角力和国际关注的一个焦点，社会