本文尝试从比较行政学角度来研究澳门政府规模，兼及政府职能、架构等相关问题。对政府规模的研究，通常使用三个可测量且有比较意义的数量指标^[1]：①行政机构数量；②政府公务人员与总人口及就业人数的比例；③政府支出和消费占本地总产值（GDP）的比重。一般来说，人员多，机构就多，相应地公共支出就大。因此，政府公务人员的数量被认为是政府规模最直接的反映，政府公务人员数与人口之比成为衡量政府相对规模最主要的指标。本文以此指标作为主要考察对象，辅以其他指标作参考。

政府公务人员有广义和狭义之分，广义的公务人员指凡财政供养的雇佣人员均包括其中，有政府机关雇员、公立学校教师、公立医院医生、公立研究人员、警察、军职人员等；狭义的政府公务员仅指行政机关的政府雇员。本文以前者为研究范围，一般指称为“公职人员”。

一 澳门政府规模的演变趋势

（一）积蓄性跃迁：政府职能演变脉络

影响政府规模的因素很多，但直接起决定性作用的变量当是政府职能。研究政府规模首先应当考察政府的职能。

由于澳门特殊的地理位置、历史生态和文化环境，澳门回归之前，实行的是一种外来殖民政府的管治模式。澳葡政府行政目标变化的动力主要不是来源于澳门社会内部，而是深受葡萄牙政局影响。因此，政府权力的来源决定了政府职能的演变是以葡国利益为指归，以维护葡国在澳门的政治经济利益为施政方向。按照这个原则，尽可能地保持一个作用范围有限的小型政府是最合乎殖民需要的。澳门实行自由港和自由市场经济政策，政府向社会提供的公共产品和服务仅限于国防、司法秩序、财产所有权等极其有限的范围，基本不介入社会福利民生事务，甚至连古典自由主义所倡导的“守夜人”和“看门者”的角色都不能完全担当，某种程度上，可以说是一种“超小型政府”。澳门的经济社会发展随波逐流，与政府呈游离状的二元运行。此局面直到20世纪七八十年代，在政治、经济双重动力作用下，才得以改变。

新的政治性推动力开始于1974年之后发生的一系列重大政治事件，其中影响深远的是1974年的葡萄牙“四二五革命”、1976年颁布的《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》以及1979年中葡两国建立正式外交关系。澳门作为“葡管中国领土”的政治地位由此得以明朗。^[2]1980年代后，随着中葡联合声明的签署，澳门进入过渡期。正是在这样的政治背景下，一个具有现代意义的公共行政体系开始在澳门形成，澳门政府的职能也随之发生了重大转折。

新的经济性推动力来源于澳门的工业起飞，社会性推动力则是都市化进程的加速和新移民的大量涌入。澳门经济在20世纪七八十年代开始新一轮的实质性增长，内地的改革开放、香港的制造业转移，加上单独关税区所享有的优惠出口配额，共同推动了澳门的工业起飞。经济成长，一方面增加了社会对劳动力的渴求，以体力劳动者为主体的新移民涌入澳门；另一方面，都市化进程的加速，导致了澳门社会结构转型。罗斯托（W.W.Rostow）等用经济成长阶段理论（stages of economic growth）来分析政府职能的结构性扩展。^[3]他们认为，在工业化激活期，政府加大对社会基础设施的投入是现代化加速的必要条件；经济发展进入中期后，政府的职能转向弥补市场失灵和消除市场经济的外部性；经济发展走向成熟阶段时，政府随之加强社会福利再分配的功能，扩大在文化教育、卫生保健、社会福利等方面的公共服务和支出。^[4]澳门政府职能的扩张，同样反映了类似的特征。只不过由于现代化程度提升急速，加上特殊的政治、社会因素，政府职能扩展的阶段性特征模糊，相形之下，结构性特征较为清晰。澳门政府支出的结构变动和增长强度（见表1），大致可以反映出政府功能结构性扩展的脉络。

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表1 澳门公共开支的结构变动^[5]

表1显示，澳葡政府最后15年内，在扩大对一般性公共部门和治安开支的同时，明显加大了对社会服务、教育、卫生、社会保障方面的公共支出，相对地，经济服务支出的比重逐渐下降。回归后的特别行政区政府支出结构延续并加强了向公共安全和公共福利倾斜的趋势。从公共开支结构变动反映出的澳门政府职能发展方向表明，公共秩序和公共福利成为政府职能强化的两个重点领域，也就是说，无论是出于何种意图，澳葡政府逐渐