澳门回归以来，政治改革与民主发展议题的讨论时起时伏，时强时弱，始终不绝于耳。不消说因行政长官选举、立法会选举等重大政治交替刺激而生的政改之热评热议，即使是每年施政报告的出炉，也同样会引起人们对民主发展的关注、猜想与期盼。作为一种反复出现的周期性政治现象，它不仅反映了市民政治参与诉求的实质性增长，同时也说明了现行政治制度化建设与市民政治参与需求之间还存在着某种程度的不平衡。因此，探讨澳门民主政治发展，应当直接以发展现行政治系统来满足社会参与需求的能力作为逻辑起点，研究现行政治系统如何因应社会政治参与诉求而作出适应性调整与变革，而检讨与完善社会咨询机制、推进咨询式民主的制度化建设是其中既合乎民主价值又极具可操作性的重要内容之一。

一 民主政治悖论与参与式民主的提出

尽管政治发展的概念存在多种表述，但是，政治民主化始终占据着政治发展的核心地位，并成为衡量政治发展的价值基准。然而，在对后发展或后殖民国家（地区）政治发展的观察与研究中，一个现象引起了人们的普遍关注，并进而导致政治发展理论研究主题的深化，这就是所谓的“民主政治悖论”现象。该现象的出现源于后殖民国家（地区）在取得民族独立后，纷纷选择普选基础上竞争性民主形式来推进本国（地）民主政治化建设，意图借此直接引导西方代议制民主形式所蕴涵的自由、平等、公正之政治价值与秩序的本国（地）化与现实化。可是，令人始料不及的是，竞争性民主在后发展或后殖民国家（地区）的蓬勃发展非但未能促进民主、自由、平等理想的实现，反而导致政治危机与社会失序，引发政治衰败甚至倒退。

正是在对“民主政治悖论”现象的反思过程中，“一元多线”政治发展观逐渐成形，同时，政治民主化过程中政府能力建设得到重视。正如美国政治学者阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）所认为的那样，政治发展有两个变项，即政府能力和民众参与（民主化），也称“双P”，即权力（power）与参与（participation）。政府的权力与效能和公众参与政治影响政府的程度，是衡量政治发展的尺度。^[1]亨廷顿（Samuel P.Huntington）则将政治发展的目标定位于维持政治秩序与稳定的政治体系能力的提高、以政治参与为核心内容的政治民主化两个方面。^[2]而在李普塞特（Seymour Martin Lipset）看来，民主制度理论要回答的主要问题是，“一个社会在什么条件下既有‘足够的’参与以保持民主制度而又不致形成削弱内聚力的冲突根源”。^[3]可见，后发展或后殖民国家（地区）政治发展理论放弃了原先“单核心”的政治发展模式，而将政治参与和政府能力及其相互关系置于分析的中心地位，与此相关的政治的稳定性、政府的合法性与有效性等概念也随之成为分析单元与关注焦点。

后发展或后殖民国家（地区）的“民主政治悖论”现象使得政治稳定成为后发展或后殖民国家（地区）政治发展的优先目标，并由此而引起政治参与和政治制度化等问题的讨论。按照戴维·伊斯顿（David Easton）的观点，政治稳定与否在于政治系统是否有能力承受外部环境的压力。^[4]同样，亨廷顿也认为，政治稳定是公民政治参与能力与政治制度化程度之间的平衡关系。^[5]虽然政治稳定是政治发展的目标，但是，政治发展并不总是导致政治稳定。如何处理两者之间关系呢？亨廷顿主张，对于后发展国家，最优先关注的不是经济发展和政治参与，而应是保持政治稳定。要保持政治稳定就需要政治权威，即政府。政府强大与否既不取决于政府运用暴力的能力，也不取决于政府的形式，而是取决于政府的合法性与有效性程度。政府的合法性是指社会成员对政府体制与权威的认同。政府的有效性，即政府供给的产品（包括制度与公共政策）满足社会需求的有效程度。无论是政府的合法性，还是政府的有效性，都离不开社会成员的有效参与。但是，政治参与本身具有两面性，既可以为政治体系的有效运作提供动力支援，也可以使政治体系陷入瘫痪，从而令社会秩序走向失控状态。那么，如何增强政治参与的积极性而减低其消极性呢？亨廷顿的观点是，在政治制度化程度比较高的条件下，一个社会的政治稳定与该社会的政治参与成正比；反之，在政治制度化程度比较低的条件下，一个社会的政治稳定与该社会的政治参