一

公共行政是由组织、人员、资源、文化等众多要素组合而成的规范性结构系统。在公共行政系统中，行政文化属于无形要素，具有与其他有形要素所不同的弥散性与深层性特质。它无时不在、无处不有，且一旦形成，变革不易，相对稳定。正因为此，许多政治家进行公共行政改革时，出于追求政治效应的考虑，往往会选择易于显效的行政技术、行政组织与行政制度作为改革对象。诚然，行政技术与组织的改革确实能够出现立竿见影的效果，但是长远来看，由于缺乏行政文化的支撑，许多当初轰轰烈烈的行政改革终究难免功败垂成。在公共行政改革实践中，类似现象可谓屡见不鲜。

澳门特别行政区成立后，特别行政区政府在积极稳妥地推动行政技术、行政组织与行政制度的改革过程中，始终注意将塑造新型行政文化作为公共行政改革的重点与先导，从而使公共行政改革具有明确的方向与清晰的定位，改革内容与改革次序形成体系且配套，改革取得了一定成效。有关机构的调查资料^[1]表明，澳门市民对特别行政区政府与特别行政区行政长官的满意率与信任度不但较回归之前的澳葡政府高，而且也优于内地与邻埠香港。《人民日报》记者在一篇题为《营造新型的行政文化》的相关报道^[2]中认为，“特别行政区政府赢得了澳门市民的认同和信赖”，并具体指出，“公务员和政府部门服务态度的转变、行政效率的提高”是回归以来市民“感受最深的变化”。那么，澳门特别行政区行政文化建设究竟取得了哪些成效呢？

概括来说，澳门特别行政区行政文化建设初步实现了“一个转变”与“三个基本确立”。

“一个转变”，指的是澳门特别行政区政府与公务员群体价值观基本实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”转变。对于理性利益主体的政府与公务员群体来说，在从事公共事务与提供公共产品等行政行为时，确实遭遇价值取向上的本位观困惑。究竟是以民为本，还是以官为本，成为具体行政实践中相互对立与冲突的基本价值范畴。有鉴于此，澳门特别行政区政府成立后，在行政文化建设上，鲜明而不含糊地将“以民为本”作为塑造新型公共行政文化的价值基础。甚至早在1999年何厚铧先生参选首任澳门特别行政区行政长官的《参选政纲》中，就提出以“公仆”来定位未来特首。^[3]2001年施政报告更加明确提出，“‘以民为本’是国际公共行政的基本理念，亦是我国传统行政文化的精华所在。澳门回归祖国，管治权出现了质的改变，澳人治澳的基本原则得到全面贯彻。因此，毫无疑问，特区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特别行政区、服务市民的公仆观念，是特别行政区政府继续改进行政运作的基本出发点”。^[4]事实上，检视特别行政区政府成立以来的历年施政报告，“以民为本”成为报告文本中出现频率较高的主导性政治话语，同时，它也成为特别行政区政府与公务员具体行政行为中努力践行的基本信条。“以民为本”的提出与践行，完全颠覆了澳葡时代的政府与民众关系，使民本主义成为特别行政区政府建构政府与市民之间新型关系的价值导向和精神基础。

“三个基本确立”，指的是特别行政区政府与公务员群体在“以民为本”价值基础上确立的新型行政观念。具体地说，一是基本确立了便民利民的服务型行政观。回归以来，特别行政区政府致力于建立现代化、人性化及负责任的服务系统，不断提升政府服务的质量，努力让市民获得高效率及高水准的政府服务，推出了多项便民利民的服务措施。据有关部门统计，至2004年9月底，共有19个公共部门实施了“市民满意度评估计划”，以掌握市民的需求与评价。对外服务的45个公共部门已于2003年底推行“服务承诺”，至2004年9月底，承诺的服务质量指标累计达到923项。有10个部门共推行了15项“一站式”服务，民政总署的“一站式”综合服务中心已经投入运行。特别行政区政府成立以来，有9个部门合计30多个附属单位成功考取了ISO品质管理系统国际认证。^[5]“服务承诺”、“一站式”服务、品质认证等措施直接推动了特别行政区公共服务的优质化与效率化，使被服务的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服务，体现出特别行政区政府以公众需求为导向，服务民众、方便民众的行政观念，原先