一 《澳门组织章程》颁布前的政治行政组织

虽然澳门自1583年议事会成立，居澳葡人已开始内部自治，1849年清廷驻澳官员被逐出境后，殖民管治也正式建立，但是，澳门现行政治制度的雏形，则起源于20世纪之初。

19世纪末，葡萄牙主张海外省实行真正政治、立法和行政自治的殖民思想逐渐形成，但1911年的首部共和宪法仍然强调中央集权。直至1914年，才依英国的殖民地管理模式首次对海外属地的政治行政组织作出彻底的改革——殖民地部长利贝罗（Almeida Ribeiro）提交议会（Congresso）的《海外省民政组织法》（Lei Orgânica de Administraςão Civil das Províncias Ultramarinas，法律第277号）在8月15日获得通过，从而为各海外省制定自身的组织法提供了指导原则和法律依据。第277号法律订出纲要50条，对海外省与中央政府的关系、总督的职责权限、政务委员会（Conselho do Governo）的组成及其职权，均作出极为详细的总体规定。根据该法律第3条，各海外省组织法由本省政务委员会起草，听取殖民地委员会意见后送交中央政府通过。澳门的组织章程，也在三年后诞生。

（一）1917年的《澳门省组织章程》（Carta Orgânica da Província de Macau）

如果说1844年9月20日葡萄牙女王宣布澳门脱离印度管辖独成一省的法令为澳门第一个组织章程，那么，1917年11月5日法令通过的《澳门省组织章程》则为第二个，亦是最详尽的一个。章程共17章258条，重复1914年第277、278号法律的许多内容，显得过分冗长而文理欠清晰，但对其政治、行政、财政、军事和市政组织及其运作规定甚详。

根据章程，澳门享有行政财政自主权，受中央政府的领导和监督（第2条）。澳门有两个本身的机关——总督和政务委员会。总督按照法律和公共利益管理澳门，依宪法和法律规定来委任，任期一般为五年，期满后可每两年续一期；若期满前两个月未接续任通知，则意味着期满离职（第30、31、32条）。

总督直属殖民地部长，并从民事和刑事上对自己的行为负责，但其任内的民事、商事和刑事诉讼只能由里斯本法区受理（第36、37条）。总督是殖民地的最高民事和军事权威（第41条），代表中央政府（第42条），拥有行政权、军事权、财政权和立法权（第43、45、46和 47条），其立法以训令（Portaria）形式为之（第48条）。

政务委员会是“总督之后首要和主要管理机关，依法密切协同总督运作”（第54条）。政务委员会由公务员成员和非公务员成员两部分组成，前者包括总督、辅政司、律政司、官医局长、工程公所所长、国课署长、海防事务署长和军政局长，主要职责是对需要讨论和解决的问题提出技术性的意见和说明，令拟采取的行动符合行政传统和规范；后者包括澳门议事公局所有葡裔或加入葡籍的议员，以及由总督在葡人中或加入葡籍超过五年、居澳八年以上且能读写葡萄牙语的华裔人士中挑选出来的两位社区代表，以推动和维护居民的合法权益，表达其意见（第55条）。

虽然第277号法律赋予总督一般立法权，可以对“殖民地有关的所有事项进行立法”（第14纲第4项），但新的《澳门省组织章程》规定总督只能就地区行政划分、公务员编制及其权利、货币和税收制度等进行立法（第47条），涉及市民权利义务、司法组织、公共工程、举债等领域的事项，则属政务委员会的决议权限。即使如此，许多决议亦须先报中央政府批准后方可执行（第80、81条）。

政务委员会不仅是咨询机关，而且也具有官方立法会的功能，开始与总督互相制衡。政务委员会首次有立法动议权，并可以要求总督解释有关政府管理问题（第70、71条）。总督须经政务委员会赞成才能立法，在施行某些政策前，亦必须听取政务委员会的意见，但这些有关总督行政权的意见并不具约束力（第44、77、78条）。若政务委员会冒犯最高权威或其他权力机关，不服从这些机关的决定或法律，或对本身的工作漠不关心、热情不高，总督可以向中央政府提议解散其中的非公务员成员，进行重新选举（第77条）。总督与政务委员会产生纷争时，由中央政府经听取殖民地委员会意见后进行裁决（第3、6、69条）。

（二）1920年的第7030号法令

1920年葡萄牙修改宪法，赋予各殖民地高度的自治权（8月7日第1005号法律）。殖民地有三个自我管治机构——总督、议例局（Conselho Legislativo）和行政局（Conselho Executivo），将原有的政务委员会一分为二，且较前进步——