民族地区是我国贫困人口的主要集中地，是反贫困需要重点关注的地区。民族地区的贫困风险与贫困发生率明显高于其他地区，尤其体现在少数民族地区的农村贫困方面。民族地区的贫困是综合性因素作用的结果，^[1]由于民族地区贫困范围的广泛性、贫困原因的多维性与复杂性、贫困类型的多样性，反贫困的任务十分艰巨。近些年来，民族地区的贫困状况得到了较大改观，基础设施明显改善，社会保障体系不断建立健全，农村居民生存和温饱问题基本解决。^[2]不过，由于历史与现实的诸多原因，民族地区的贫困问题依然严峻，反贫困的任务依然艰巨。2015年6月，习近平总书记明确提出要确保贫困人口到2020年如期脱贫。因此，需要采取多种措施，积极有效地推进民族地区的反贫困。发展社会保障事业是民族地区反贫困的重要举措，对于减缓民族地区的贫困、提高民族地区城乡居民的生活水平具有重要作用。

一 民族地区的贫困状况与社会保障发展回顾

（一）民族地区的贫困状况

我国民族地区^[3]的经济社会发展相对落后，城乡居民的收入水平明显低于其他地区。2013年民族八省区的城乡居民人均收入都低于全国平均水平，而且与非民族地区的差距非常明显。民族地区的贫困风险与贫困发生率明显高于其他地区，尤其体现在民族地区的农村贫困方面。2006～2010年，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5%、52.2%、52.5%、54.3%和55.1%，呈逐年增加趋势。^[4]根据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）7.4万户农村居民家庭的抽样调查，按新的国家扶贫标准，2013年民族八省区农村贫困人口为2562万人，占其乡村人口比重（贫困发生率）的17.1%，占全国农村贫困人口的31.1%。从贫困发生率的比较来看，民族八省区高于全国8.6个百分点；从民族八省区农村贫困人口和乡村人口分别占全国比重看，民族八省区农村贫困人口占全国的比重（31.1%）是其乡村人口占全国比重（15.4%）的2倍多。民族八省区贫困面较大，其中处于西南地区的广西、贵州、云南三省区贫困状况更为严重，三省区的农村贫困人口达2040万，占八省区农村贫困人口的79.6%，占全国农村贫困人口的1/4。^[5]民族地区（尤其是农村地区）的贫困已经成为我国最突出的贫困问题，成为未来反贫困的主要战场。

民族地区的贫困是综合性因素作用的结果^[6]，包括经济基础薄弱、生态环境恶劣^[7]、地理位置偏远、人力资本水平较低、基础设施落后、文化与生活方式较封闭^[8]等方面。由于民族地区贫困问题复杂，反贫困的任务十分艰巨。近些年来，在中央和民族地区各级政府的努力下，国家通过专项扶贫资金、财政转移支付、社会各界捐助等途径不断加大资金投入。民族地区的贫困状况得到了较大改观，基础设施明显改善，社会保障体系不断建立健全，农村居民生存和温饱问题基本解决。^[9]由于诸多原因，民族地区反贫困的任务依然艰巨。在我国全面建成小康社会的背景下，需要加大民族地区反贫困的力度，创新和完善反贫困的方式，全面实现民族地区反贫困的目标。

（二）民族地区社会保障的发展回顾

新中国成立以来，我国民族地区的社会保障制度总体上跟随国家社会保障制度整体改革的步伐，随着经济社会环境的变化而调整、变革，可以分为以下三个阶段。

1.新中国成立之初至改革之前

新中国成立之后，面对我国一穷二白、民不聊生的状况，政府决定推动经济建设和民生建设。20世纪50年代初为城镇职工建立了包括养老、医疗、工伤、生育等内容在内的劳动保险制度。资金主要由国家和单位负责，个人基本不需要缴费。劳动保险主要由各级工会部门负责，全国总工会是当时职工劳动保险的最高行政机关。机关事业单位实行与职工不同的退休保障制度，单位和个人无须缴费，退休后由国家财政提供养老金，待遇相对优厚。在农村地区，对农民的养老和医疗实行集体保障制度，主要建立了农村合作医疗制度、农村五保供养制度。“文化大革命”期间，除去农村合作医疗制度外，民族地区的社会保障事业处于停滞甚至倒退状态。总体来看，这一时期民族地区的社会保障属于封闭的“国家—单位保障”模式，社会保障管理属于各单位的内部事务，机关事业单位人员和城镇职工基本不需要履行缴费义务就可以获得相对较好的社会保障待遇，农村