一 研究背景与问题的提出

中国的反贫困主要从两个方面展开，一是扶贫，二是社会救助。20世纪70年代末以来，中国大体上经历了四个反贫困阶段。2001年中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，希望通过实施以村为单位的扶贫规划帮助剩余的贫困人口脱贫。但是，根据世界银行的估计，中国扶贫开发可以适用于98%的有劳动能力的贫困家庭。^[1]也就是说，还有2%的因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成生活常年困难的农村居民，很难依靠扶贫开发摆脱贫困。针对这种情况，2007年，我国全面建立农村低保制度。2011年，为进一步加快贫困地区发展，我国制定并开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》。新纲要确定把主要位于西部地区的“集中连片特困地区”^[2]的扶贫开发当作未来10年中国农村扶贫开发的主战场，并作为在全国农村推行农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。^[3]据统计，按照国家当年的贫困标准，中国农村的贫困人口数从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人，占农村居民总人口的比重从10.2%下降到2.8%。与此同时，民族八省区农村贫困人口规模从2000年的3144万人减少到2010年的1034万人，占民族八省区农村居民总人口的比重从23.0%下降到7.0%。^[4]

中国政府实施的开发式扶贫战略显著减少了农村贫困人口和贫困发生率，极大地推动了农村贫困地区的经济发展。但是，扶贫开发带来的好处更多地被贫困地区内部的中等甚至高收入家庭以及部分非贫困地区的家庭所享有，贫困人口难以从扶贫开发中获得同等收益，扶贫开发的减贫效果大大降低。^[5]而且，大多数地区，总有一部分人或因自身禀赋不足等原因陷于长期性贫困而需要持久的社会救助，或受经济结构变迁、周期波动等的影响陷入暂时性贫困而需要临时性救助。近年来政府更加重视社会救助制度的减贫作用，特别是农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。本文关注以农村最低收入家庭为对象的救助制度在实施过程中能否达到政策设计的初衷，其反贫困效果如何？尤其是贫困问题严峻的西部民族地区的效果如何？这些问题的研究，可以给政策制定者提供低保政策施行效果的实证证据，对于政府今后调整反贫困政策，有效减缓贫困，实现2020年全面建成小康社会，具有理论和现实意义。

二 理论回顾、研究假设与研究方法

（一）理论回顾与研究假设

英国经济学家阿瑟·塞西尔·庇古认为国家在不影响国民收入增加的情况下，应加强对收入分配政策的干预，借此增加穷人的收入，以缩小贫富差距。庇古认为最好的干预是通过“向富人征收累进所得税和遗产税，向低收入者增加失业补助和社会救济，向劳动者增加必要的货币补贴，提供各种社会服务设施，实行普遍的养老金制度，或按最低收入进行普遍补贴”。^[6]正是在这样的理论推动下，西方各国一方面开始征收累进税，另一方面开始实施面向低收入家庭的救助政策。如OECD（经济合作与发展组织）国家社会救助支出占GDP的3.1%，发展中国家的情形也类似，巴西、阿根廷、墨西哥、洪都拉斯等国家社会救助支出占GDP的0.5%～2.5%。^[7]

曹清华研究了20世纪末以来德国、瑞典、英国的社会救助制度反贫困效应，结论是德国社会救助支出占公共支出的比例不高（2003年为4.2%），但社会救助总支出额并不低。较高的社会救助支出给津贴领取者提供了一个体面的生活水平。但是，过高的津贴支付又导致一些领取者寻找工作的积极性降低，极易陷入“失业陷阱”和“贫困陷阱”。瑞典是世界上著名的高福利国家之一。瑞典社会救助规模不大，但是津贴支付水平相当高，虽然暂时解决了贫困家庭的困难，但使津贴领取者形成了“福利依赖”，造成“贫困陷阱”和“失业陷阱”，因此综合分析，瑞典社会救助的反贫困效应不佳。英国社会救助津贴支付水平也相当高，在给津贴领取者提供一个体面生活的同时，布莱尔政府的“从福利到工作”政策对福利津贴领取者的就业行为产生了积极影响。综合分析，英国现代社会救助制度的反贫困效果比较显著。^[8]

20世纪90年代末期开始，拉丁美洲和加勒比海地区引入了“有条件的现金转移”（Conditional Cash Transfers，CCT）^[9]社会救助项目，如墨西哥的“教育、卫生和营养方案”、哥伦比亚的“家庭行动方案”、洪都拉斯的“