我国十八届三中全会提出要严格控制特大型城市人口增长的要求，自2014年年初以来上海市委市政府就开展了全市范围内的人口调控工作。2015年底在上海市“十三五”规划市委全会讨论中，“守住常住人口规模底线”被列为4条底线之首。《上海市2016～2040年城市发展总体规划》提出，到2020年上海的常住人口必须控制在2500万人以内，2040年控制在2500万人左右。

上海开展人口调控工作已经有两年多了，人口调控的成效初步显现，2016年2月公布的《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，2015年末，上海市常住人口总数为2415.27万人，比2014年末减少了10.41万人，这是上海常住人口在改革开放以来首次出现负增长。

但是上海在人口发展中还存在一些问题，人口数量调控还存在不少困难和问题，最近两年主要采取的是“运动式”的调控形式，还没有建立起法制化的、市场化的长效调控机制；上海的人口年龄结构正在快速老龄化，劳动力队伍的受教育水平、职业技能等与上海科创中心建设不适应；人口空间分布不均衡，职住分离加剧了城市交通压力。

为了进一步做好上海的人口调控工作，需要对过去两年人口调控工作的各项措施及其成效进行评估。为此，在市人口办的支持下，课题组选取了具有典型代表意义的几个区开展了深入的调查研究，包括虹口区的旧区改造、普陀区中山北路街道中远两湾城的群租整治、闵行区华漕镇许浦村的“城中村”改造、杨浦区居住证管理与公共服务，本研究通过对调查中有关情况和问题的分析，提出了改进人口调控办法、建立人口规模调控长效机制的对策建议。

一 近年来上海人口调控工作的主要举措及效果

虹口、普陀、闵行、杨浦四区聚焦人口调控重点、难点领域，积极探索和实践，有效控制了人口规模的增长。

（一）虹口区旧区改造举措及人口调控效果

虹口区是中心城区中旧区改造任务较重的区域。2013年以来虹口区把旧区改造作为人口调控的重要抓手，取得了显著的效果。

1.全面进行群租和规模租赁整治

在旧区改造之前，虹口区存在较为严重的群租和规模租赁现象，在旧区改造过程中，虹口区对区内的群租和规模租赁进行了全面整治。虹口区制定了区级政策，以区综治办牵头，对以上两类租赁问题进行集中解决。截至2015年10月底，共完成935户群租拆除，清退租客6826人；全区内179处规模租赁，完成62处的整治工作。在整治群租和规模租赁的过程中，以消防安全作为切入点，排查由旧厂房、违章建筑等改建而成的房源。经过此轮整治工作，虹口区的违章搭建和群租现象基本消失，消防治安工作有了很大的改善。

2.进一步规范居住证办理工作

为了配合人口调控工作，区人口办进一步规范居住证办理流程，制定了区内执行的规范性文件，以合法稳定就业和合法稳定居住为基本要求，在四个方面提高办理工作的规范性：第一，切实规范居住证明的开具。明确要求在办理居住证之前，必须由相关当事人按照规定的要求，到居委会开具由社区民警、居委主任、社区综合协管队员和当事人四方共同签署的居住证明或寄宿证明，并提供实有房屋编码。第二，切实规范居住审核工作。对于各类居住证的申办，居委会和社区综合协管队要及时进行居住信息登记并录入电脑系统，同时会同社区民警核查相关房屋在租赁过程中是否符合消防、治安相关规定，严禁将违法建筑、群租房屋、居改非以及各类非居住空间作为办理居住证的房屋类型，规范合法稳定居住，从源头消除安全隐患。第三，切实规范居住证的受理。对于所有申请，要落实专人统一受理，并按照房屋自购、租赁居住、投靠亲友等方面逐一核查居住证明材料真实性和居住信息是否登记。第四，切实规范居住证材料归档工作。要专门落实相关资料保管场地，加强存档检查工作。

3.加强人口信息的清理与维护工作

依托城市管理网格化体系建设，将信息采集和治安管理的两套网格合并，把实有人口信息采集工作与治安管理网格化工作相互对接，从而实现对各类人口信息的及时发现、及时汇总，并由相关人员做好信息的录入、维护或核销工作。例如，四川北路街道就专门组织社区民警、居委干部、社区综合协管队员和平安志愿者，以居民区网格为单位，对9042间无人居住房屋的信息及1.6万余条来沪人员的居住信息进行逐一核查、比对和清理，共维护人口信息超过