一 上海市失业保险政策沿革与发展状况

失业保险一般有三个功能，即预防失业、促进就业和保障生活。过去，失业保险在保障劳动者失业状态下基本生活来源方面发挥了重要作用，而其促进就业和预防失业这两大功能发挥的作用较小。在经济新常态背景下，经济难以保持较高速度的增长，就业压力将长期存在，扩大就业、实现更高质量的就业是当前政府的长期任务。

（一）政策沿革

1995年，上海建立了覆盖所有企事业单位劳动者的失业保险制度，至今，失业保险已经实施了20余年，这期间，上海失业保险的法律依据有两部，一部是1999年国务院颁布的《失业保险条例》；另一部是上海市政府于1999年2月发布的《上海市失业保险办法》。《失业保险条例》第十条规定了失业保险基金的支出范围，包括失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、接受培训与职业介绍的补贴以及国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。同年2月，上海根据国家《失业保险条例》的规定与精神，发布了《上海市失业保险办法》，对于失业保险的支出范畴做出了相应的规定，除了国家规定的支出外，上海增加了生育补助金、失业补助金，并且扩大了就业服务机构开展职业培训、职业介绍和职业指导等活动的人群覆盖面。

2006年9月，原劳动保障部、财政部根据国家出台的适当扩大失业保险基金支出范围试点政策，制定了《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发［2006］5号）。根据通知的要求，上海结合促进就业工作的实际情况，将失业保险基金扩大支出用于“公共实训基地的建设和维护”、“开业指导服务”以及“适当扩大促进就业支出项目的补贴对象范围”三项内容报国务院备案。

2008年4月，为全面贯彻《就业促进法》和《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发［2008］5号）的有关精神，充分发挥失业保险基金促进就业的重要作用，上海市又将失业保险基金扩大支出用于“给予就业困难对象就业岗位补贴”和“给予来沪农民工职业培训补贴”两项内容，上报国务院备案。

2010年，上海市出台了《关于进一步做好稳定就业局势有关工作的通知》《关于进一步加强就业援助工作的若干意见》《关于进一步推进校企合作培养高技能人才工作若干问题的通知》《关于进一步做好本市低收入农户家庭人员实现就业后给予专项就业补贴工作的通知》《关于完善创业场地房租补贴政策的实施意见的通知》《关于完善小额贷款利息补贴工作的实施意见的通知》《关于印发〈上海市职业技能培训补贴暂行办法〉的通知》《关于世博期间给予本市部分就业有困难的人员和外来从业人员发放一次性补贴的通知》等政策。

2011年4月1日起，本市取消协保人员实现市场化就业后享受就业补贴需满足“距法定退休年龄五年以内”的条件限制，失业保险政策覆盖到全部协保人员。2011年7月1日起，上海市进一步下调了失业保险缴费费率，同时，扩大了医疗补助金的范围，纳入城镇职工基本医疗保险制度中。

十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，而就业又是与市场经济密切相关的民生大事。从全国层面来讲，失业保险应该发挥其在保障失业人员基本生活、促进就业和预防失业上的功能。但失业保险的功能更要符合一个城市功能定位的变化，目前上海的失业保险相关政策经过了多次调整，充分实现了失业保险基金的三重功能，形成了“促就业、防失业”的重点使用方向。

（二）覆盖范围不断扩大

上海失业保险的参保范围是上海市的城镇企业、国家机关、事业单位、社会团体和经市人民政府批准的其他单位及其在职员工。2016年，上海市政府出台《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市生育、失业保险若干问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员参加本市失业保险，这意味着自2016年起，失业保险基本实现了职业全覆盖。

从2010年至2015年上海失业保险参保情况的变化可以看出，随着失业保险覆盖面的不断扩大，参保人数越来越多，2010年的参保人数为556.2万人，2015年增长至641.77万人；而登记失业的人数近6年来从27.73万人下降至2015年的24.81万人；失业保险金领取人数也呈现明显的下降