一 改革的背景和理念

我国城镇职工养老保险制度已经建立29年了，该制度是我国在借鉴世界银行和其他国家经验的基础上创造性建立起来的制度安排，对于保障退休职工的权益和国有企业改革的顺利进行都发挥了重要作用。基于我国社会保障制度建设的成就，国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。但由于这是一项新的探索，我国城镇职工养老保险制度难免出现一些问题，需要深入研究，不断完善。尤其是基本养老保险的基金平衡问题，更需密切关注。

基本养老保险基金的收支平衡是养老保险统筹地区内的平衡。在中国基本养老保险尚处在省级统筹的情况下，养老保险基金的平衡分为省级行政区域内的平衡和全国的平衡，在二者之间，具有实质意义的是省级平衡。据2016年8月人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，有6个省份2015年养老金收不抵支。当前实现养老保险基金平衡的地区不意味着永远能平衡，未来也有可能收不抵支。养老保险基金的收支平衡是制度稳定持续运行的保证，收支不平衡将会造成人们对社会养老保险制度乃至整个社会保障制度的不信任，也会给财政带来巨大压力。因此，处理好养老保险基金失衡问题成为养老保险制度的核心问题。

在整个养老保险制度中发挥保底作用的是基本社会养老保险制度，养老保险基金平衡问题中的关键点是基本养老保险基金的平衡，特别是职工基本养老保险基金的平衡。养老保险基金收支平衡的实质是养老保险的所有收入能够满足所有支出的需要。在基金积累制下，由于养老保险的缴费收入和养老金支出之间存在较长的时间跨度，受利率、工资变化率、消费水平变化、人口结构变动、人口死亡率的影响非常巨大，所以养老保险基金在没有外部注资的情况下较难自动保持静态的收支平衡。需要运用动态平衡的观点看待养老保险基金的平衡问题。

目前在养老保险基金平衡问题上比较流行的观点是大量动用外部力量达到基金平衡的效果，主张用财政补贴、变现国有资产来补偿养老保险基金的不足，这种依靠外部力量保持平衡的做法只是短期的，会使得养老保险基金管理者失去使基金保值增值的动力，养老保险基金会一直处于失衡状态，导致政府苦不堪言。主张设立财政社会保障预算的观点，实质是把养老保险基金的平衡和财政捆绑在一起，这将会使得人们忽视养老保险基金自身的平衡，而把希望寄托在财政身上，最终导致财政破产。作为一个相对独立的系统，保证养老保险制度系统内自身的收支平衡才是该制度健康平稳发展的保证。我们要重新思考政府对于基本养老保险的兜底作用，建立政府对基本养老保险的有限责任。

二 上海市职工基本养老保险收支状况

（一）上海市职工基本养老保险收入情况

1.缴费收入

基本养老保险的缴费收入由缴费基数、缴费率和缴费人数确定。这三个因素中任何一个因素都对缴费收入有影响。缴费基数随社会平均工资的变化而变化，缴费率一般保持稳定水平。近年来对上海养老保险基金影响最大的因素是缴费人数的变化。

（1）个人账户的基金收入

由于职工个人养老保险缴费基数为社会平均工资的60%～300%，所以社会平均工资的变化对缴费基数的影响最大。社会平均工资的增幅决定了缴费基数的增幅。如果缴费基数的增速超过养老金的增速，将会缓解养老金的支付压力。从理论上讲，养老保险的缴费数额有一个对国民经济和个人生活最佳影响的合理值。养老金的支付也有一个对个人生活和国民经济最佳影响的合理值。所以缴费数额不是越高越好，养老金支付也不是越低越好。

最低缴费基数随着社会平均工资的上涨而上涨。对于收入低于社会平均工资的群体而言，如果他们的工资增长率低于社会平均工资增长率，他们的个人缴费数量占工资总额的比重将上升，现期可用于消费的收入将减少，而低收入者的恩格尔系数较高，缴费基数的增加将直接影响他们的生活质量。对于收入高于社会平均工资3倍的人群，如果他们的工资增长率超过社会平均工资的增长率，他们的缴费负担相对减轻，这造成了穷者社会保险负担相对较重、富者相对较轻的现象。

表1 2007～2015年个人账户资金情况

按照国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，个人账户全部由个人缴费形成，即职工个人缴费全部计入个人