党的十八大尤其是十八届三中全会以来，新一轮国资国企改革开始酝酿并启动。十八届三中全会全面指出了此后一个时期国资国企改革的方向和路径。2013年12月，上海在全国率先颁布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，通过深化国资改革促进国企改革的整体思路逐渐清晰。

2015年9月，国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，被称为新一轮国资国企改革的顶层设计方案，加上《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》《关于加强和改革企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等文件，国资国企改革的“1+N”政策体系初步形成。^[1]

作为全国国资国企改革的前沿阵地，上海的国资体量巨大，国企数量众多、涉及面广，国资国企改革的动向令人瞩目。国资国企改革是两个不同层面的问题，但无论是从上海还是从全国的情况来看，这两个层面的问题都具有相伴而生、相辅相成的关系。在经济发展步入新常态的大背景下，正确认识和把握上海国资改革的方向、目标和路径，分析其现状和问题，不仅对进一步实施国有企业改革具有重要影响，而且对上海建设具有全球影响力的科技创新中心以及经济社会的全面转型具有重要意义。

一 上海国资管理体制改革的主要历程

国有资产和国有企业一直以来都是我国经济体制改革的重要内容，也是改革的主要难点所在，上海自然也不例外。上海的国资体量巨大，国企数量众多、涉及面广，上海国资国企改革的任务也尤为艰巨。总的来看，国有资产和国有企业两个方面的改革尽管层次、内容和具体手段各不相同，但是具有相辅相成、相互促进的关系。国有企业改革进入一定阶段，会要求国有资产尤其是国有资产管理体制进行相应的改革；而国有资产管理体制的改革，不仅将规范和引导国有企业改革的方向和内容，还将促进国有企业改革在一定时期内加速进行。更进一步地，国有企业的深入改革又在更高层次上要求深化国有资产管理体制的改革。

可见，国有资产和国有企业改革之间呈现相互促进、螺旋式上升的特征。从这个角度看，上海的国资管理体制改革主要经历了以下四个阶段。

（一）国企改革先行，初步提出建立国资管理体制的设想（1978～1992年）

改革开放初期，国有资产的概念并不明确，还没有国资改革的问题。1979年，根据国务院相关部署，上海开始试行国企利润提成制度，并以此为切入点不断提升企业的经营自主权。1984年，国务院出台《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，上海开始试行厂长负责制。1992年7月，《全民所有制工业企业转换经营机制》重申要赋予国有企业14项自主权。

以“放权让利”、转换企业经营机制为主要思路的国企改革一定程度上促进了企业经营效益的提升，但是也出现了“内部人控制”^[2]等混乱现象。“内部人控制”的严重后果促使人们进一步思索如何既增强企业的活力，又有效防止企业经营者对权力的滥用。单纯聚焦于微观领域、转换企业经营机制改革的局限性表明，在包括企业财产权利制度安排等在内的宏观层面上，国有资产管理体制的改革已经迫在眉睫，成为国企改革无法回避的重大理论和现实问题。建立国有资产管理体系的相关讨论由此展开，为国有资产管理体制的形成奠定了理论基础，国有资产的宏观运营管理问题也成为政府部门及政策制定者关注的重要问题。

在此背景下，上海于1993年成立了全国第一家国有资产管理委员会，探索将政府的所有者职能与其他职能有效分开，以期更好地促进国有企业改革并实现国有资产的保值增值目标。

（二）国资管理体制初步形成，国企改革不断深入（1993～2002年）

邓小平“南方谈话”尤其是党的十四大以来，在进一步解放思想以及浦东开发开放政策全面实施的基础上，上海在全国改革开放中的排头兵作用日益突出，国资国企改革领域的示范引导作用也开始显现。1993年7月，上海率先在全国成立了国有资产管理委员会，下设上海市国有资产管理办公室（以下简称“市国资办”）作为其常设办事机构。市国资办又下设协调处、秘书处、政策法规处、基础管理处4个部门，初步探索将政府的所有者职能与其他职能有效分开，以更好地促进国有企业