一 上海自贸区投资管理制度创新的战略背景

（一）投资管理创新是全面提高开放型经济水平的必要举措

当前世界经济仍处于“后危机”时代的阵痛期和转型期，发达国家和发展中国家的国际力量对比随着全球治理体系的深刻变革而趋于平衡，但是，传统的多边贸易体制正在遭受区域性高标准的自由贸易体制挑战，如美国等西方国家主导的TPP、TTIP等正在构建国际投资贸易新的规则体系，使得中国从既有的外向型经济转轨为构建开放型经济新体制的议程日趋紧迫，统筹国内国际两个大局、利用国际国内两个市场的重要性更加凸显。

传统外向型经济以出口为导向，一国往往展开赶超型的对外开放战略。在外向型经济体制中，全球性的生产和消费活动产生分离，而政府推动是其主要动力，依托低成本、廉价劳动力来发挥出口的规模经济和范围经济优势。但是在对外开放新格局中，开放型经济体制更多强调参与性，经济增长的主要动力转变为企业推动，一国依托体制机制的改革创新来占据全球价值链的中高端，从而拓展价值链的增值空间。在新的全球经济治理大背景下，开放型经济已经成为各国的主流选择。

在市场配置资源的机制要求下，为实现国际国内两种要素有序自由流动、资源在全球范围内高效配置、国际国内两个市场深度融合的目标，就必须率先对投资管理的相关体制机制进行改革，从而逐步淡化内资和外资企业的身份差异，提供主题和标准基本统一、各方公平竞争的投资制度环境，因此，聚焦“引进来”和“走出去”的投资管理制度的创新，具有不言自明的重要意义。2015年9月，中共中央、国务院出台《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，在创新外商管理体制和建立促进“走出去”战略的新体制等方面进行了投资管理的顶层设计，其中诸多条款源自对自贸区先行先试经验的阶段性总结，对上海自贸区投资管理制度进一步创新探索具有重要的指导意义。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十一篇指出“完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢、同国际投资贸易规则相适应的体制机制”^[1]，分别对营造优良的营商环境和完善境外投资管理体制进行了顶层设计。

（二）投资管理制度创新是上海自贸区制度创新的重要环节

中国（上海）自由贸易试验区的关键词之一在于“试验”，肩负着“以开放倒逼改革”的战略使命，在构建开放型经济新体制的背景下，其作为深化改革和扩大开放的试点，意义不仅关乎上海建设“四个中心”、科创中心和全球城市，更是中国打造经济升级版的缩影，代表中国参与新一轮的国际劳动分工和经济竞争的先行者和排头兵。

上海自贸区是我国自贸试验区的1.0版本，其先行先试主要表现为“一个核心、两个结合、五大任务”。“一个核心”是指制度创新，即投资、贸易、金融、政府管理四个重点领域的制度创新，分别探索：①以负面清单为核心的投资管理制度；②以贸易便利化为重点的贸易监管制度；③以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度；④以政府职能转变为核心的事中事后监管制度。通过这四项制度的先行先试，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。“两个结合”是：上海自贸区是世界上通行的自由贸易园区（FTZ）和制度创新的结合体。“五大任务”则是按照《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的规定，在加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易方式转变、深化金融领域的开放创新和完善法制领域的制度保障等五大领域把体制改革同扩大开放相结合，以形成与国际投资及国际贸易通行规则相衔接的基本制度框架。其中，在投资管理制度方面，上海自贸区的重点是提高投资便利化水平，其落脚点是探索落实“准入前国民待遇加负面清单”的外商投资管理制度和构筑对外投资服务促进体系的境外投资管理制度。上海自贸区对扩大投资领域开放的制度设计涵盖进一步扩大服务业开放、探索建立负面清单管理模式和构筑对外投资服务促进体系等三个方面。

投资管理制度创新作为自贸区制度创新的一个重要环节，对于占市场经济主体地位的企业来说，无疑降低了其创新创业的制度门槛和准入条件，促进了资本等多项要素的自由流动，有利于打造投资便利化的营商环境。通过上