1995年，上海市浦东新区社会发展局将罗山市民会馆委托给民间组织“上海基督教青年会”负责营运和管理，从而开创我国政府购买服务之先河。尔后，不少地方立足实际，积极探索政府向社会力量购买服务。其中，上海和广东等省份以及成都、杭州等地级市出台了有关政府购买服务的政策文件，在社区治理、养老服务以及社会救助等领域进行了积极探索，积累了不少好的做法和经验。2013年，国务院办公厅根据党的十八大所提出的“改进政府提供公共服务方式”之要求，印发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称“国务院指导意见”）。在此基础上，财政部、民政部和工商总局于2014年联合下发了《政府购买服务管理办法（暂行）》。通过这两份文件，我国逐渐明确政府购买服务的指导思想、基本原则和目标任务，进一步厘清“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”以及“买的值”等一系列根本性问题。然而，毋庸讳言，我国目前的政府购买服务工作还处于起步阶段，仍面临诸如“相关政府部门认识不到位”“法规制度建设滞后于实践需要”以及“社会力量承接能力有限”等困难和问题。^[1]为此，国务院指导意见特别指出，我们在“及时总结改革实践经验”的同时，应积极“借鉴国外有益成果，努力推动政府向社会力量购买服务的健康发展，加快形成公共服务提供新机制”。^[2]

其实，早在国务院指导意见颁布之前，我国学界就已陆续对世界主要国家政府向社会力量购买服务制度展开研究。然而，这些研究集中倾向关注欧美国家，忽视了同属东亚儒家文化圈且在国家与社会关系上曾与我国存在相似性的邻国日本。^[3]鉴于此，本文将聚焦日本，集中考察和分析该国社会力量主体之一的非营利组织（Non-Profit Organization，以下简称NPO）参与公共服务供给的主要制度安排，以期为完善我国的相关制度建设提供参考和借鉴。

一 日本NPO的历史演变及其制度建设

为了更好地把握和理解日本NPO参与公共服务供给的相关问题，我们首先需要对日本NPO部门的整体状况做简要介绍。与我国相类似，“NPO”一词对日本社会而言亦是舶来词。直到20世纪90年代中后期，作为“区别于政府组织与企业组织的第三部门组织”的指代词，NPO才得以在日本广为传播与使用。以下，我们将从历史演变和制度建设这两个维度展开论述。

（一）日本NPO的近代演变和现代发展

1896年，日本明治政府颁布民法并在其第三十四条中做出如下规定：“凡与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团，须获得主务官厅（政府主管部门）的许可方可注册为社团法人或财团法人”，从而据此创设所谓的“公益法人制度”。此外，根据这部民法，日本政府将私法人划分为“营利法人”和“公益法人”，并仅对公益法人的设立要件作原则性规定，即“开展公益相关事业”“不以营利为目的”以及“须获得主务官厅之许可”。然而，关于何为“公益”，民法第三十四条仅列举出“祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业”，从而将“其他公益事业”的认定权限完全交由主管部门自由裁量，进而导致许多不属于公益范畴的法人也得以设立。^[4]此外，基于“公益＝国益”之理念，当时的明治政府认为实施公益活动应以中央集权制国家为中心，那些作为国家补充性的民间公益活动，必须接受国家的严格监管^[5]。为此，日本政府采取许可主义并未对公益法人的设立许可和公益认定标准进行明文规定，从而将之交由各主管部门自由裁量，以此严格控制公益法人的设立并可根据需要随心所欲地设立“官办公益法人”，据此开启长达百余年的“公益国家独占主义”时期。

二战结束后，日本政府为了借助各种社会力量以实现国家重建，以民法特别法之形式相继出台《医疗法》（1950年）、《私立学校法》（1950年）、《社会福祉事业法》（1951年）^[6]、《宗教法人法》（1951年）以及《更生保护事业法》（1995年）等法律，以此创设出所谓的“广义公益法人”，包括医疗法人、学校法人、社会福祉法人、宗教法人以及更生保护法人等专业性极强的非营利法人形态。^[7]需要注意的是，这些法人受到政府较为严厉的监管并普遍接受政府资助，从而导致其民间性较为淡薄。

1995年，日本发生阪神·淡路大地震