里约热内卢是巴西的第二大城市，曾经是巴西的首都，被誉为是上帝第七天创造的城市。里约热内卢先后于2007年和2009年获得了2014年世界杯主办权和2016年第31届夏季奥林匹克运动会举办权，成为奥运史上首个主办奥运会的南美洲城市。与里约热内卢优美的海滨风景、美丽的面包山、神圣的耶稣像相伴随的还有随处可见的贫民窟，黑帮、毒品、贫困、火拼、暴力、犯罪等都严重制约着里约热内卢的发展。为确保两大世界体育盛事顺利开展，里约热内卢政府自2008年开始对贫民窟内的毒贩和其他犯罪团伙进行清剿，加大了对贫民窟的整治力度。尽管里约热内卢的贫民窟仍存在诸多问题，但政府在治理过程中充分发挥社会力量、促进社会融合的治理经验仍值得参考借鉴。

一 里约热内卢贫民窟的发展态势

1.贫民窟人口规模较大、增长较快

根据巴西地理统计局的定义，贫民窟是指51个及以上未经规划、无序、自行建造的住宅单元（棚户、小房子等）高密度聚居在一起，占用他人或公共土地，缺乏必要服务设施的非正常城市集聚区，它们通常不规则地分布于不适合城市化的地区，例如山上的陡峭山坡。里约热内卢有超过100万的人居住在这样的区域，自20世纪50年代以来，里约热内卢贫民窟的人口快速增长，从1950年的16.9万人增至2010年的139.3万人，占里约热内卢总人口的比重相应从7.24%增至22.16%。里约热内卢贫民窟人口一直都保持了较高的增长率，2010年达到里约热内卢总人口增长率的3.72倍（见表1）。

表1 里约热内卢人口及贫民窟人口的增长

2.贫困和不平等问题较为突出

2000年以来，巴西的贫困和不平等景象已发生显著改变，巴西的基尼系数从1996年的0.602降至2008年的0.549，贫困指数相应从28.82%降至16.02%。然而，同期里约热内卢的基尼系数从0.577降至0.576，仅降低了0.001；贫困指数不降反增，从9.61%增至10.18%（见表2）。可见，里约的贫困和不平等问题仍较为突出。

表2 巴西、里约热内卢、贫民窟、中产聚居区的基尼系数和贫困指数

里约被分为两种地区，一种是柏油路地区（Asphalt），另一种则是山上的贫民窟（Favela）。相对应，把居民划分为：柏油上的居民（people of the asphalt），主要是中产阶级及以上人群；生活在贫民窟里的山上居民（people of the hill）。由表2可以看出，里约贫困指数的增长和基尼系数的微降低主要是由于中产阶级聚居区的基尼系数和贫困指数的增长所致，而贫民窟的基尼系数和贫困指数都不断降低，这意味着贫民窟居民的贫困和不平等问题有所改善。

但是贫困指数的降低并不能消除其他形式的贫困和不平等。低收入、过早死亡（杀人）、文盲、未成年怀孕等问题在贫民窟仍然十分突出。在收入方面，即便与贫民窟以外的居民拥有相同职业，但贫民窟的居民收入也相对较低。例如，居住在贫民窟以外地区的专业技术人员的收入平均比居住在贫民窟的专业技术人员的收入高4.8倍。另外，贫民窟育婴教育的缺乏也导致五岁以下儿童有较高死亡率。^[1]

同时，两类人群的隔离和排斥也十分严重，贫民窟外部的城市居民对贫民窟居民具有先天性的歧视，他们给贫民窟居民贴上暴力、犯罪的标签，认为他们具有坏人的本性。贫民窟居民往往也因为居住在贫民窟或者其肤色而失去工作。

3.犯罪问题较为严重

20世纪70年代到80年代期间，里约的毒品走私显著增长，贩毒组织也在贫民窟扎根，形成自己的势力范围。贩毒组织内部派系之间、不同贩毒组织之间以及贩毒组织与警察之间的战争导致暴力行为不断增加，杀人犯罪事件也显著增长（见图1）。

图1 1980～2005年里约热内卢杀人犯罪指数的演变

巴西每年有5万起杀人犯罪，其中里约有7000起。里约杀人犯罪的比例为0.05%，在里约贫民窟更是高达0.40%，里约是巴西的一倍左右（0.026%），是美国的十倍。近年来，年轻人杀人犯罪的比例在下降，但是就种族（肤色）而言，杀人犯罪的比重还存在较大差异，黑人的杀人犯罪比重是白人的两倍多（见图2）。

图2 里约不同种族（肤色）每十万人杀人犯罪比重

有组织的毒品交易是杀人犯罪的主要影响因素。就业机会的不足、社会阶层的分割、外界的歧视等使年轻人面临社会经济困难、缺乏国家基本公共服务以及难以被认同从而获得相应的身份、地位等，促进了年轻人加入犯罪组织。而毒品交易组织的长期存在已经形成制度优势，利用其行为规范，强迫