·户籍改革篇·

一 中国户籍制度改革的背景

长期以来，户籍是中国人等级、身份的标志，户籍同一些福利相连。在城市，有了户口，就会享受子女入学、就业、医疗、社会保障等一系列特殊政策。如果没有户口，则会面临更多困难或不公正待遇。在社会经济快速发展，各种要素流动日益频繁的今天，户籍制度改革已势在必行。但长期形成的户籍制度同众多社会经济要素相联系，很难快速剥离，这也决定了户籍制度改革不可能一蹴而就，需要找准突破点，循序渐进。当前正在进行的中小城市户籍制度改革就是一个重点，也是有望在近期获得突破的一项工程。

（一）中国户籍制度的发展

中华人民共和国成立50多年来，户籍管理制度的变化，大致可分为三个阶段：第一阶段是1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段是1958～1978年，为严格控制期；第三阶段是1978年以后，逐步开放期。

1958年1月颁布实施的新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡二元分割体制因此而生成。当时，这种做法是为了社会稳定，以适应供给不足的社会经济状态。

“文化大革命”以后，社会面临新问题——知青回城、农民进城等。公安部发布关于控制户口迁徙的规定，其中有10条原则，并制定了相当多的细则。比如，农村人口和城市人口结婚，应该在农村务农，子女的户口也落在农村。不仅如此，从农村到城市、小城市到大城市的户口迁徙都被严格禁止。

20世纪80年代初期，更多的农村人口涌向城市，寻找机会。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商办服务业的农民自带口粮在城镇落户，这是改革开放以来第一次较大的户籍制度改革。同年10月13日，国务院发布141号文件《关于农民进入城镇落户问题通知》。1985年7月，公安部又颁布《关于城镇人口的管理暂行规定》。

进入20世纪90年代以后，中国民工潮和市场经济大潮，使横亘城乡的户籍樊篱被撕开了缺口。城镇户口含金量的所谓“贬值”得益于市场经济，其对中国传统社会结构和文化价值观念的冲击，远比它带给经济领域的变革更深远。大批拥入城市的农村人口，推动了亿万农民和市民就业、户口的大转移。国家相继出台的城市暂住人口管理办法，以暂住证作为农民进城后的代用户口，打破了禁止农民迁徙城市的坚冰。

1992年8月，公安部《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》规定，对在城镇有稳定住所和职业，并要求在城镇定居的农村人口，允许他们以蓝印户口的形式在城镇入户，统计为“非农业人口”，享受与城镇常住户口同等的待遇。

1993年6月，户籍制度改革文件起草小组草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，对现行户籍制度进行力度较大的改革，但该方案未能颁布实行。

1994年后，我国又逐步取消按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理的总体思路。在我国的一些大中城市也相应出台了配套改革措施，如上海、深圳分别采取蓝印户口制度吸引人才与资金。

1997年6月，国务院批转公安部通知，规定在小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在满足一定条件后，可以办理城镇常住户口。

2006年10月，公安部门进一步努力深化户籍制度改革，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。但这一努力最终无果而终。

近年来，我国许多地方都进行了不同程度的户籍制度改革。尤其2008年以来，一些地方的户籍制度改革更是加速推进。河北、安徽、江苏、浙江、山东、河南、四川等地的户籍改革力度较大，北京、上海特大城市的户口政策也有松动。不过，总的来说，直到目前，我国二元结构的户籍制度还没有从根本上得到改变。

（二）关于户籍制度改革的几种观点

户籍制度有两项基本职能：一是证明公民的身份，便利公民能够参与各种合法的社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供