民办残疾人服务机构的健康发展，关系到残疾人服务体系的建立和提供服务的质量，关系到残疾人服务需求的满足程度，也关系到残疾人同步共奔小康的进程。为鼓励和引导社会力量参与残疾人事业，促进民办残疾人服务机构有序健康发展，推动残疾人公共服务均等化，陕西省发改委、省残联等13个部门联合发文《关于促进民办残疾人服务机构发展的意见》（陕残联〔2014〕71号）。自政策颁布以来，全省民办残疾人服务机构总体发展较快，特别是在助残社会组织培育，政府购买残疾人服务，公办民营、公助民营等方面发展较快，但是在体制机制、政策落实、发展活力等方面还面临诸多难题。本文基于西安市、商洛市两市残疾人事业的实地调研考察，对陕西省民办残疾人服务机构发展现状、面临的困境与挑战进行深入分析，并在此基础上提出改善和加强民办机构发展的政策建议。

一 理论和政策梳理

当前，随着政策文件鼓励公办民营、公助民营等多种实施方式，民办残疾人服务机构与公办残疾人服务机构之间的界线变得日益模糊。因此，有必要清楚界定本文所指的“民办残疾人服务机构”概念内涵。首先，民办残疾人服务机构发端于残疾人的需求，包括残疾人生存、发展与自我实现等不同层次需求，而需求与满足需求之间桥梁纽带则是通过服务来实现的。其次，服务的本质是为了满足需求，而服务实现形式是多种多样的，机构化服务是诸多服务形式的一种，一些非机构化服务形式包括家庭服务、政府服务、不定期服务等缺乏明确法人主体等，而机构化服务则强调具有明确法人主体。再次，公办与民办直接对应于机构的法人属性，强调机构所有权是公还是民，公办残疾人服务机构强调所有权属于国家或政府，而民办残疾人服务机构所有权则属于私人。最后，公办与民办所有权区别较为明确，但机构的经营权则可以让度或转让，公办民营、公助民营等都是机构所有权与经营权相分离的具体表现。基于上述分析，本文把由企业、社会组织团体、个人和其他社会力量出资并经营的，或政府投资兴建委托社会力量经营的残疾人服务机构都统一定义为民办残疾人服务机构，拥有“服务职能、法人注册、自主经营权”是其显著特征，这大大拓宽了民办残疾人服务机构的评定范围，从而也破解了残疾人服务机构在实践中面临的难题。

一切尽在设计，设计的好坏直接关系到发展的未来。梳理2010年以来我国残疾人事业发展的主要政策文件，探究民办残疾人服务机构政策设计的思路与导向，能为民办残疾人服务机构政策制度选择及未来发展前景提供指南。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）提出，通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式，鼓励各类组织、企业和个人建设残疾人服务设施，发展残疾人服务业。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）提出，通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本参与发展社会福利事业，鼓励民间资本投资兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。《国务院办公厅关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》（国办发〔2010〕19号）提出，鼓励各类民间组织、企业、个人和社会资本参与发展残疾人服务业，在资金、场地、人才等方面予以扶持。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕7号）提出，要在发挥政府主导作用的基础上，充分发挥社会支持作用和市场推动作用，加快形成多元化的残疾人服务供给模式，更好地满足残疾人特殊性、多样化、多层次的需求。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（国发〔2016〕47号）提出，坚持政府主导与社会参与、市场推动相结合。充分发挥社会力量作用，鼓励采用政府和社会资本合作模式，形成多渠道、全方位的残疾人事业资金投入格局；倡导鼓励公众、企事业单位、社会组织和群团组织兴办医疗、康复、特殊教育、托养照料、社会工作等服务机构和设施。陕西省《关于促进民办残疾人服务机构发展的意见》（陕残联〔2014〕71号）政策更为明确，定性民办残疾人服务机构为残疾人公共服务体系的有力补充，将按照政府引导、社会参与，政策扶持、市场推动，同等对待、公平竞争，创新机制、规