中小城市在我国现代化建设中居中坚地位，但面临着更强的建设用地约束。满足城市建设合理用地需求是城市化必须支付的成本，不会对我国粮食安全构成威胁。在城市建设用地增量和农村建设用地减量之间存在着后者大于前者的置换关系。统筹城乡发展的本质是城乡居民平等的公民权利，平等分享社会发展成果，核心是破除城乡二元的户籍制度和土地制度。维系城乡二元土地制度，统筹城乡发展没有前途，也不是真正意义上的统筹城乡发展。中小城市是统筹城乡发展的适宜行政层级，而变城乡二元土地制度为城乡统一的土地制度是统筹城乡发展、破解中小城市建设用地困局的一项基础制度。

一 中小城市是我国现代化建设的中坚

1.中小城市在我国城市体系中居基础地位

2010年在我国665座建制市中，建成区常住人口规模100万人以上的大城市大约有40～50座，占建制市总量的不足10%；建成区常住人口规模100万人以下的中小城市达600多座，占建制市总数的90%以上。^[1]据中国社科院城市发展与环境研究所有关专家分析，2009年包括建制市市区常住人口100万人以下的中小城市以及县城镇直接管辖和辐射的区域约占中国国土面积的96%，经济总量约占全国经济总量的55%，地方财政一般预算收入约占全国地方财政一般预算收入的41%。中小城市在城市体系中居中坚地位。

作为一种状态，城市化是一个国家或地区多数人口聚集于城市的社会形态，与工业化一起成为现代化的动力和重要标志；作为一个发展过程，城市化是指农村人口向城市聚集，并成为市民平等一员，以及与此相应的城市人口占总人口比重上升、城市数量增加、非农产业在城市聚集和扩张、城市现代化基础设施完善和城市管理水平提高的过程。国家“十二五”规划重申积极稳妥推进城镇化^[2]顺应了我国经济社会发展的大趋势，也是我国低成本实现现代化的必然选择。随着城市化的推进，我国城市人口和城市数量都将有大幅度增长。由于人多地少，开发历史悠久，适宜建设新城市的选址不多，我国新建城镇将是少数，城市化进程的主要形式是现有城镇规模的扩张。表现为大城市规模进一步扩大，部分中等城市成长为大城市，部分小城市成长为中等城市，部分小城镇成长为小城市，以及区位和条件适宜的农村集镇成长为小城镇。在不同的发展时期，大中小城市和小城镇的扩张速度也会有所不同。依据国内外的经验判断，由于大城市拥有更大的规模效应和聚集效应，在未来一二十年内我国大城市仍将以更快速度扩张，随着一批中等城市进入大城市行列，大城市人口占城市总人口的比重将上升。在此之后，随着大城市扩张的边际效应趋于消失，中小城市将以更快的速度扩张。推测2050年前后我国将基本实现城市化，城市数量达2000座以上，城市总人口将在12亿左右，城市化率达80%以上。其中，现有的四大直辖市和部分副省级城市或省会城市将有十座左右成长为千万人口级的超大城市；部分副省级城市、省会城市和少数地级市将有几十座成长为300万～1000万人口的特大城市；部分省会城市和地级市将有百座左右成长为100万～300万人口的大城市；多数地级市和部分县级市以及部分县城镇将有数百座成长为50万～100万人口的中等城市；部分县级市和多数县城镇以及少数小城镇将有1500座左右成长为小城市，另有数千个建制镇镇区聚集为名符其实的小城镇。

届时，我国城市体系中，超大、特大城市和大城市数量占比仍不会超过10%，中小城市数量占比仍将保持在90%以上。虽然超大、特大城市和大城市在经济社会发展中的引擎作用仍将继续，但估计中小城市人口将占城市总人口的60%以上，GDP也将占国民经济总体的50%上下。中小城市不仅在我国城市经济社会发展中居中坚地位，而且与周边农村地区联系密切，成为破解三农困境的关键层级和统筹城乡发展的基础单元。

2.中小城市是我国破除三农困境的基础单元

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确指出，在工业化、城镇化深入发展中，坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重。三农问题是我国实现经济社会协调发展的瓶颈，三农问题的重点和难点均在于农民增收，而农民增收难的根源在于农民数量众多。农产品消费市场需求增长的空间有限，在人口总量既定和农产品总量供求关系基本平衡的背景下，农民数