我国土地管理制度，主要包括土地登记制度、用途管制制度、基本农田保护制度、土地征收征用制度、耕地占补平衡制度和节约集约用地制度。十七届三中全会以来，各地积极探索、勇于实践，在农村土地管理制度改革方面取得了一定成效。但总体上看，一些关系群众切身利益的重点领域，如集体土地产权制度、征地制度、集体建设用地流转、耕地保护补偿机制等改革还有待进一步加快推进并取得实质性突破，农民对土地的财产性权益还有待得到合理充分的显化和落实。特别是在国民经济和社会发展“十二五”规划及国家主体功能区规划均明确提出，要统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合发展能力的背景下，对中小城市和小城镇加快发展中的农村土地利用和管理问题，必须重点关注，加强研究，深化改革，做好与相关政策的衔接配套。

一 加快中小城市和小城镇发展迫切需要改革农村土地管理制度

（一）中小城市和小城镇已步入加快发展期

自2000年中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出“力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整治、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高”目标以来，我国城镇化进程明显加快。全国城镇人口由2000年的4.6亿增加到2009年的6.2亿人，城镇化率由36.2%发展到46.6%，提高了10.4个百分点；作为比较，1990～1999年的城镇化率从26.4%发展到34.8%，只提高了8.4个百分点。据《中国城市发展报告》2009年卷预计，到2020年我国将有50%的人口居住在城市，到2050年则有75%的人口居住在城市，我国已经进入城镇化加速时期。

据统计，2008年底我国有中小城市513座，建制镇19234座。广泛分布的中小城市和小城镇是实现我国城镇化全面、协调、可持续地健康发展战略目标的关键环节。随着近年来中小城市和小城镇经济实力的增强，其对人口、资源、资本等的吸引力越来越大，加上中央对发展中小城市和小城镇的政策支持、地方对承接特大城市和大城市部分功能的积极鼓励、进城农民对就地城镇化的强烈愿望，中小城市和小城镇的集聚效应正在逐步显现。目前，一些企业和资本已经开始向二、三线城市乃至中心村镇转移，中小城市和小城镇已经积蓄了进一步发展的力量，正呈现加快发展的趋势。

（二）中小城市和小城镇建设用地计划指标不足和用地粗放同时存在

目前，中小城市和小城镇面临的最大土地问题是建设用地计划指标不足。由于我国耕地资源十分有限，为保障粮食安全，国家对农用地实行严格的用途管制制度，每年的新增建设用地计划指标供需缺口较大。加之一些地方政府在推进城镇化、工业化过程中，往往将用地指标集中用于大城市、大项目、大工程，对中小城市关注不足，有的小城镇甚至无地可用，造成中小城市和小城镇发展受阻。

但另一方面，我国中小城市和小城镇量多面广，以往用地比较粗放，土地利用效率低下的问题也很突出。由于土地出让和征收的差价收益巨大，一些地方政府就把旧城改造、城市扩张作为扩大财政、拉动增长的重要手段，大搞“造城运动”，导致土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度。1990～1999年，我国城市建成区面积增长了67.4%，但城镇人口仅增长44.9%；2000～2009年，我国城市建成区面积增长了69.8%，但城镇人口仅增长35.5%，“圈城”现象愈发突出。

（三）改革农村土地管理制度，支持中小城市和小城镇发展

总的看来，现行农村土地管理制度支撑了传统发展模式，但从长远来看，如果继续沿用这套制度，一是不利于社会和谐稳定。近年来涉地问题信访量居高不下，恶性事件屡屡发生，已成为可能导致社会不稳定的重要因素。二是不利于节约集约用地。随着工业化、城镇化和农业现代化的快速发展，如果继续沿用粗放的土地利用方式，土地供需矛盾将进一步加剧。三是不利于城乡统筹发展。我国的国有土地和集体土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生了巨大的鸿沟，与十七届三中全会提出的“同地同价同权”目标还有较大差距。在推进城镇化进程中，改革户籍制度和农民工转市民都面临着激活农村土地资产的强烈