·城乡建设篇·

一 基础设施特性及发展状况

（一）基础设施特性

城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础，同时又是整个国民经济基础设施体系的重要组成部分。与其他行业相比，城市基础设施具有产品和服务的公共性、自然垄断性和价格管制性、投资收益的宏观性和长效性等特性。这也就决定了城市基础设施的建设融资和经营管理具有与其他项目不同的方式和特点。

（二）基础设施发展现状

计划经济时期，作为意识形态的社会主义经济理论把基础设施建设划为非生产性建设，把基础设施建设作为“消费事业”来办，政府成为城市基础设施的唯一投资者和所有者，投资主体和融资渠道单一，建设资金来源匮乏。尤其是“文化大革命”时期，一些城市甚至取消了排水、住房等最基本的城市设施建设投资，加剧了城市基础设施的数量短缺和比例失调，其结果不仅给城市居民生活造成严重困难，而且直接影响了国民经济发展和城市化进程。

改革开放后，各级政府和全社会逐步认识到城市基础设施的重要性，国民经济与社会发展计划及基建投资开始向基础设施建设倾斜。20世纪90年代，由于城市生产和生活迅速发展提高，城市基础设施落后状况日益凸显，成为城市发展的主要障碍和矛盾。为此，各级城市政府开始重视城市基础设施的规划、投资与建设，城市能源建设、交通建设、环境建设都提高到一个新的水平。在这一发展阶段，政府在逐步加大投资力度的同时，开始改革过去单一的政府投资方式，逐步实现政府、企业和个人的多元化投资模式。同时，我国城市基础设施状况得到较大改善。1978年，中国城市市政公用设施建设固定资产投资仅12亿元，2008年达到7277.4亿元，较1978年增加了600倍之多。城市用水普及率从1981年的53.7%增加到2008年的94.73%；燃气普及率从1981年的11.6%增加到2008年的89.55%；城市污水处理率从1991年^[1]的14.76%增加到2008年的70.16%。而对于不同地区和城市的基础设施发展水平，又呈现大城市明显优于中小城市的特征。例如，上海、北京、天津用水普及率、燃气普及率都为100%，而其他省份皆低于该水平，其主要原因是由各省份的中小城市基础设施发展滞后所致。如果进一步比较其他类别的城市基础设施，如城市垃圾处理率，会得出同样结论。

二 中小城市基础设施建设融资存在的问题

尽管中小城市基础设施建设融资在理论可以有多种渠道，但实际上，全国大部分中小城市基础设施建设的资金筹集主要还是依靠中央财政资金、地方财政资金、国内贷款和企事业单位自筹资金（这四种资金仍然可以认为是政府主导的融资方式），融资渠道比较单一，而通过债券和国外市场等其他方式筹措的资金数量极其有限。

表1为2008年江苏省中小城市市政公用设施建设投资资金来源一览。表中数据容易看出，在江苏这些中小城市中，绝大多数城市的基础设施融资都是依靠政府主导的资金，其他融资方式所占份额很小。如果将这一分析过程扩展到其他省份，例如对安徽、浙江、甘肃等省份的中小城市基础设施建设融资方式进行分析，同样可以得出同一结论。我国中小城市基础设投资主体比较单一，融资渠道不多是不争实事。而这一发展模式，使得本已紧张的中小城市基础设施建设资金更加短缺，抑制了中小城市基础设施发展水平。

表1 2008年江苏省中小城市市政公用设施建设投资资金来源统计

要加快中小城市公用设施建设步伐，提高城市公用设施发展水平，就必须采用有效的融资方案，并针对不同类别和功能的基础设施项目，采取有区别的融资方式和对策。

三 中小城市基础设施融资方式选择

（一）中小城市基础设施融资渠道

城市基础设施融资主要是指狭义融资，即城市基础设施建设中资金的融入。总体上看，中小城市基础设施融资渠道主要有以下几种。

1.财政融资

财政融资渠道的资金来源，包括各级政府预算内收入、预算外收入、政府间转移和其他收入。在我国，政府预算内收入主要来源是本级财政的各种税收收入、国有企业收入、债务收入以及部分纳入预算管理的非税收入；预算外收入主要包括地方财政部门的预算外收入以及行政事业单位经营的各项预算外资金；政府间转移支付主要是指中央政府对地方政府的补助、各类专项拨款、税收退还等。截至目前，财政资金依然是中小城市基础设施建设的最基本融资渠道。

2.市