城镇化是我国经济社会发展的必然趋势和强大动力。“十二五”规划以“优化格局，促进城镇化健康发展”为方向，明确提出要优化城镇化布局和形态，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提升城镇化的质量和水平。我国城镇化曾过于依赖大城市为载体，城镇化人口向大城市规模集中，导致大城市中心区超负荷承载，带来许多经济社会问题。“十二五”时期要优化城镇化战略格局，主要以城市群为载体推进城镇化，使城镇化人口更加合理有序分布。中小城市是城市群的重要战略支点，在推进城镇化和统筹城乡发展中具有关键作用，优化城镇化布局和形态的一项重要而又紧迫的任务是大力发展中小城市。

一 从实际出发，积极稳妥地推进城镇化

坚持走中国特色城镇化道路，积极稳妥地推进城镇化，是“十二五”时期实施城镇化战略的重点，也是加快转变经济发展方式，实现科学发展的重要内容。坚持走中国特色城镇化道路，就是要从中国的实际出发，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，选择适合国情的城镇化路径、方式，把握城镇化的速度和节奏，使城镇化更加符合国情，更加体现中国特色。

从我国的国情来看，与城镇化密切相关，并且决定中国城镇化方向的重要因素有以下几个。

（一）我国人口众多，农村人口仍占较大比重

人口众多，农村人口占较大比重是中国城镇化最大的实际、最突出的特点。根据新近公布的第六次人口普查数据，2010年我国31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口总数为13.4亿人，其中居住在乡村的人口为6.74亿人，占50.32%，我国农村人口仍占人口总数的一半。从人口预测看，我国人口将从2010年的13.4亿人增加到2020年的14亿人，并持续增加到2033年的约15亿人。因此，在未来相当长时间内，农村需要转移出来的人口规模依然较大，我国城镇化的空间很大。预计在未来20年，我国城镇化率每年将提高一个百分点。若按此测算，到2013年末，我国城镇化率将接近55%，我国城镇化过程中需要转移的人口压力相当大，而且转移成本相当高。住房和城乡建设部2006年所做的调研显示，每新增一个城市人口需要增加的市政公用设施配套，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》则认为，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。另据国务院发展研究中心对重庆、嘉兴、武汉、郑州4个城市的调研粗略测算，农民工市民化的人均成本在7.7万元到8.5万元。我国有农民工2亿多人，如按8万元左右的市民化成本计算，未来10年平均每年要投入约1.6万亿元。如果不从这一实际出发，盲目效仿西方国家城镇化模式，将大量城镇化人口向大城市集聚，简单地追求提高城镇化率，就会增加城镇化的成本，带来新的社会问题。数以亿计的农村人口大规模向城市转移，这是举世罕见的重大社会经济现象，也是我国城镇化必须认真面对的重大课题。没有任何一个国家的城镇化像中国这样面对如此众多的农村人口转移问题，这就决定了我国的城镇化必须符合这一国情实际。要把城镇化的重心放在中小城市，使农村转移人口由小城镇、中小城市向大城市梯度转移。这样既有利于有序推进城镇化，也有利于节约城镇化的成本，使农村转移人口顺利得到安置。

（二）城乡二元结构对城镇化的深层影响

我国城乡二元结构一直比较突出。新中国成立以来，由于工业化先行推进，城乡二元结构在某些方面还有扩大之势。特别是在我国工业化过程中，由于城市工业向农村乡镇梯度转移，使城乡产业水平差距拉大，进一步强化了二元结构。我国先后经历几次“工业下乡”和城乡“大办工业”热潮，在推动城乡产业大规模发展的同时，也加剧了低水平发展方式向农村转移。其中最有代表性的有三个时期。

第一个时期，20世纪50年代末和60年代初，举国“大跃进”时期。以“小、土、群”为特征，全国“大办工业”，“不适当地要在全国范围内建立许多完整的工业体系”，^[1]结果是“小高炉”、小企业遍地开花，产业规模扩张，但产业水平整体下降。

第二个时期，20世纪70年代初，以战备需要为核心，提出“积极发展地方‘五小’工业（小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥），尽快