截止到2009年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，是城市老龄人口规模的1.69倍；农村老年人口比重超过18.3%，相比城市老年人口比重的7.97%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍^[1]。根据2010年第六次全国人口普查显示，全国60岁及以上人口为1.78亿人，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.19人，占8.87%。按照国际统一标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%时，标志着这个国家或地区进入了老龄化社会。由此可见，中国人口老龄化已经非常突出，特别是农村地区的人口老龄化形势严峻。与此同时，随着中国特色社会主义伟大事业的深化推进，全面建设社会主义新农村、统筹城乡发展是当前和未来一段时间内的重要任务。因此，积极应对我国农村人口老龄化，加速建立健全农村养老保障体系，更是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的本质要求。

一 现阶段我国农村养老保障的发展情况

一般的，农村养老保障就是指国家、社区（集体）、组织及个人为满足农村老年人的养老需求所提供的包括经济供养、护理服务以及精神慰藉等多方面的养老供给。总体上，现阶段我国农村养老保障发展相对于城市地区较为滞后，尤其是传统养老方式面临诸多发展困境，各项养老资金的投入力度依然不够，农村制度养老迫切需要深化完善。

（一）传统农村养老保障方式面临挑战

1.农村家庭养老面临巨大压力

家庭养老是中国最为传统的养老方式，尤其是在农村地区更为重视。但是，随着农村经济社会发展和家庭人口的变化，家庭养老在一定程度上面临巨大的压力。在计划生育国策的影响下，我国第一代独生子女的父母开始步入老年，更多的“四二一”式家庭结构出现，子女数量的减少使得家庭养老的综合承受能力迅速下降。与此同时，随着城镇化及工业化的深化推进，“80后”、“90后”新生代农民工的诞生，大量农村青壮年流入城市，老人们留守农村看家护院，农村老年人与子女的分居也越来越普遍。由此可见，未来农村下一代向上一代提供生活照料、精神慰藉的养老供给能力客观上在下降，传统的家庭养老保障功能正在退化。

2.土地养老保障功能相对下降

自古以来，土地是农民的生存之本，具有提供农村居民生活、就业等保障功能，土地的生产能力为农民晚年提供养老保障。然而，现阶段土地养老保障功能正在下降。一是城镇化与工业化进程中，大量农村居民土地被征用，部分农村居民的土地养老宣告终结。虽然国家在不断完善被征地农民养老保险制度，妥善解决大量被征地农民的养老问题，但是客观上，传统的土地养老保障功能正在弱化，并在局部地区开始退出历史舞台。二是相比工业经济、城市经济，农业经济效益相对较低，农民土地情结正在发生较大的变化，土地养老在农民心目中已不再成为主导方式，越来越多的农民选择外出务工获取更高的劳动收入。显然，随着土地养老保障功能的下降，部分地区出现的土地撂荒、村庄凋敝给我国农业生产、农村稳定、粮食安全等带来巨大的负面影响。

3.农村社区集体养老保障发展缓慢

农村社区（集体）养老实质上是以集体经济为依托，在农村社区（村庄）的村民委员会组织下，大多为“三无”老人和“五保”老人提供必要的养老保障和服务。一般认为，这种养老方式灵活，可以因地制宜地组织多种社区养老保障。但是受地区经济以及人力、物力条件的制约，目前这种养老方式并不稳定，且覆盖面较窄。

（二）新型农村养老保障方式逐渐兴起

1.新型农村社会养老保险逐渐推广

从1986年，民政部就开始积极探索建立农村社会养老保险制度（“旧农保”），但由于缺乏公共财政支持、保障水平低等多种原因使之难以持续。经过多年的研究、试点，直到1992年，民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发〔1992〕2号），随后该方案在全国有条件的地区逐步推广，取得了一定的发展。但1998年后，随着政府机构改革的推进，农村社会养老保险一段时间内被“清理、整顿”，基本进入停滞阶段（见图1）。到2008年，十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系；按照个人缴费、集体补助、