2014年，北京市常住人口2151.6万人，其中农村人口292.6万人，60岁以上人口占14.9%，65岁及以上人口占9.9%，均高于全国平均水平，老龄化严重。2014年底全市城镇居民人均可支配收入为43910元，农村居民人均纯收入达到20226元，均高于全国水平。2009年初北京市建立了城镇和农村居民统一的城乡居民养老保险制度，比国家统一安排早6年，为国家开展城乡居保实践积累了宝贵的经验。截至2015年底，全市城乡居民养老保险制度覆盖人群达276.8万人，其中参保缴费人数为187.6万人，43.1万名城乡老年居民享受基本养老金，46.1万无社会保障老年居民享受福利养老金待遇。

“十三五”时期是实现全面建设小康社会奋斗目标的关键时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。党的十八大把建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标之一，要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的发展方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。北京市作为中国首都，是政治、文化及国际交流中心，对城乡居保工作提出了更高的要求。本报告拟在海淀区、顺义区实地调研的基础上，全面评估居保制度建立以来取得的成效与不足，展望“十三五”发展目标，促进城乡居保制度健康、持续发展。

一 城乡居民养老保险制度发展历程与现状

（一）北京市城乡居民养老制度的发展历程

北京市农村居民的养老制度建立于20世纪90年代，从1993年开始试点，历经以下三个发展阶段。

1.第一阶段（1993—2007年），“老农保”制度试点

1992年民政部印发了《关于〈县级农村社会养老保险基本方案（试行）〉的通知》（民办发〔1992〕2号），要求在全国范围内进行县级农村社会养老保险试点（简称“老农保”）。北京市从1993年开始进行“老农保”试点，建立了政府引导，农民自愿参加，以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的缴费模式。1995年《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》、《北京市人民政府办公厅关于加快建立农村社会养老保险制度的通知》标志着北京市农村养老保险工作从试点转向全面推开。1998年底，北京市14个郊区县90%以上的乡镇、80%以上的村都建立了农村社会养老保险制度。1998年，随着亚洲金融危机的蔓延，我国金融安全受到威胁。1999年7月，国务院决定对民政系统原来开展的“老农保”进行全面清理整顿。

党的十六大提出有条件的地区积极探索建立农村社会养老保险制度。2002—2004年，北京市先后在大兴、怀柔、密云等区县分别进行了 “新农保”改革试点、失地农民参加社会养老保险的试点和农村社会养老保险制度全面改革完善的试点。2005年12月8日，北京市政府下发《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》。2006年，依据《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，市政府相关职能部门联合下发《关于实施北京市农村社会养老保险制度建设指导意见的具体办法》等一系列配套文件。截止到2007年底，北京市共有49万人参保，参保率达37%，领取养老金人数为3.5万人，平均待遇水平每月为100元左右。

2.第二阶段（2008年），老年保障福利养老金制度与“新农保”制度相结合

尽管北京市初步建立了农村养老保险制度，但尚有70万城乡老年人（城镇19万，农村51万）没有制度覆盖，且由于财政补贴有限，个人缴费标准较高，待遇水平较低，农民整体参保积极性不高，迫切需要进一步完善现行养老保险制度。于是，市政府制定并出台了《城乡无社会保障老年居民养老保障办法》和《北京市新型农村社会养老保险试行办法》以及政策的实施细则。2008年对于北京市城乡居保制度建立与发展具有里程碑的意义。一是在全市城镇和农村针对无老年保障的居民^[1]建立了老年福利养老金制度，参保居民每人每月享受200元老年保障福利养老金，费用全部由财政负担；二是创立了“个人账户+基础养老金”的新型农村社会养老保险制度，养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金为280元，并将“老农保”参保人员全部纳入新农保制度；三是城乡同步建立老年保障和居民保险制度，实现了城乡居民养老保障制度的全覆盖。

3.第三阶段（2009年至今），建立了统一的城乡居民养老保险制度

2009年，北京市在新农保的基础上建立了城乡居民养老保险制度，率先在全