一 背景

2016年10月11日国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“十三五”期间，中国户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。这个目标任务能不能实现？目前进展如何？存在的制约因素有哪些？需要进行科学的论证和评估。

一般来说，地级及以上大城市是城乡转移人口的主要吸纳地，根据《2015年农民工监测调查报告》，2015年中国外出农民工中流入地级及以上城市的有11190万人，占外出农民工总量的66.3%。其中，8.6%流入直辖市，22.6%流入省会城市，35.1%流入地级市。跨省流动农民工80%流入地级及以上大中城市，省内流动农民工54.6%流入地级及以上大中城市。（见表1）率先解决好这些大城市农业转移人口的落户问题，不仅有利于全国目标的实现，而且对于其他城市也将起到重要的示范和带动作用。

表1 2015年外出农民工流向地区分布及构成

本研究以4个直辖市城市、27个省会城市、5个计划单列市、14个常住流动人口规模在100万以上的地级市为研究对象，通过对其相关人口数据的分析，评估这些城市户籍人口城镇化的现状、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距、近年来的主要进展，在此基础上分析影响户籍人口城镇化率提高的主要制约因素，提出有针对性的对策建议，为“十三五”规划目标的实现提供参考依据。

二 资料来源与评价方法

（一）资料来源

本研究需要的数据主要包括：50个被评估城市常住人口数据、常住城镇人口数据、本地户籍人口数据和本地城镇户籍人口（非农业人口）数据。由于目前全国各地正大力推进户籍制度改革，人口数据的统计的口径和标准变化很大，有些地方已经取消了农业户口与非农业户口的区分。因此，在数据的采纳上少数城市的户籍人口采用了2014年的数据，在口径上并没有对本地城镇户籍人口和非农业人口进行区分。

资料来源主要包括：（1）50个被评估城市2011年和2016年统计年鉴数据；（2）50个被评估城市国民经济与社会发展计划公布的数据；（3）部分城市“十三五”规划中涉及的相关数据；（4）2015年中国城市统计年鉴和人口与劳动就业统计年鉴涉及的部分数据；（5）“六普数据”和2015年全国1%人口抽样调查数据；（6）2011年全国流动人口动态监测调查数据。

（二）概念界定和评价方法

本研究所涉及的概念包括：常住人口、城镇常住人口、非农业人口或本地户籍城镇人口。

常住人口：指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上，含半年）的人口。根据国家统计局第六次人口普查的计算方法，常住人口主要包括四部分：户口在本辖区人也在本辖区居住的人、户口在本辖区之外但在本辖区居住半年以上的人、户口待定（无户口和口袋户口）而在本辖区居住半年以上的人、户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人。城镇常住人口指居住在城镇范围内的全部常住人口。常住人口数据主要靠人口普查获得。

非农业人口：计划经济时期的产物，指不从事农业生产、靠国家分配口粮的城市户口人群。90年代以后多使用城镇户籍人口代替非农业人口，目前从各地统计年鉴来看，有的统计为农业人口和非农业人口，有的统计为城镇人口与乡村人口。非农业人口数据主要来自当地公安部门登记。

在评价方法上，本研究涉及一些评价标准的设定与计算，主要包括：（1）常住人口城镇化率=城镇常住人口/常住人口总量×100%；（2）户籍人口城镇化率=非农业人口（城镇户籍人口）/常住人口总量×100%；（3）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距=常住人口城镇化率-户籍人口城镇化率。

三 主要评估结果

（一）户籍人口城镇化率的现状及特点

被评估的50个城市是中国工业化程度高、城镇化步伐推进快、流动人口聚集度高的城市。从2016年这50个城市常住人口总量来看，共4.0139亿人，具有本地城镇户籍（非农业户口）的人口有1.8709亿，按照户籍人口城镇化率计算标准，这50个城市户籍人口城镇化率为46.61%。2015年全国户籍人口城镇化率为39.9%，比全国平均水平高出6.71个百分点。按照“十三五”时期的规划目标，2020年全国户籍人口城镇化率要达到45%，从数据上看这50个城市整体上已经提前实现了预期目标。但是考虑到这50个城市在中国经济发展和城