一 易地扶贫搬迁：概念、历史与政策

（一）定义

2015年，中国通过精准扶贫到2020年脱贫7000万人的宏伟计划开始实施，其中，通过易地扶贫搬迁脱贫1000万人，是其重要组成部分。

易地扶贫搬迁起源于20世纪80年代^[1]，国家发改委主导的易地扶贫搬迁开始于2001年。“易地扶贫搬迁”属于中国的本土词语，在国外一般被称作生态移民（ecological migrants或environmental migration）。^[2]《易地扶贫搬迁“十二五”规划》定义“易地扶贫搬迁”：“它是指将居住在自然条件和生存环境恶劣、不具备基本生产和发展条件的贫困人口搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，改变其现有的居住环境、生活和生产条件，使其能够融入现代社会，跟上现代社会发展的步伐，接收到更多信息，受到更好的教育，为其彻底脱贫致富创造条件。”^[3][4]与因自然灾害或者国家重点工程建设而产生的移民（如三峡工程移民），以及因市场力量驱动而产生的移民（如农民工）活动不同，易地扶贫搬迁是因为“一方水土养不活一方人口”产生的一种兼具减贫发展、生态保护与社会和谐等多重目标的制度性扶贫方式。^[5]

（二）历史

2001年，国家发展改革委按照“先行试点、逐步扩大”原则，率先在内蒙古、贵州、云南、宁夏4省区组织实施易地扶贫搬迁工程，2015年已经扩大到17个省份，以中西部省份为主。2001～2015年，中央累计安排补助投资363亿元，搬迁贫困人口680万人（见表1），撬动各类投资近1600亿元。在此期间，中央预算内投资一直执行统一的补助标准，2001～2011年人均补助5000元，2012～2015年人均补助增加到6000元。

（三）当下政策

“十三五”期间，中国将易地扶贫搬迁将近1000万建档立卡贫困人口，相当于之前15年间（2001～2015年）的1.5倍。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，2016～2020年，我国将易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口981万人，计划同步随迁647万人，共1628万人。他们将以下“一方水土养不活一方人”的四类地区搬迁出来：（1）公共服务严重滞后且建设成本过高地区（36.4%）；（2）资源承载力严重不足地区（28.4%）；（3）国家禁止或限制开发地区（15.8%）；（4）地质灾害频发易发、地方病高发及其他地区（19.4%）。并且，在搬迁方式上，分散搬迁和自然村整村搬迁方式分别占65%和35%。搬迁人口迁出区范围涉及全国22个省（区、市）约1400个县（市、区）。

表1 易地扶贫搬迁情况（2001～2020）

初步匡算，近1000万建档立卡贫困人口搬迁将总投资约6000亿元。其中中央预算内投资800亿元，主要用于贫困人口补助，并根据地区不同实行7000～10000每人的差异化补助标准。

图1显示，扶贫搬迁任务地区差异较大，超过四分之三集中于八个省份。其中，有五个省份建档立卡贫困搬迁人口不低于100万：贵州（130万），陕西（125万），四川（116万），广西（100万），湖北（100万）；有三个为50万～100万人：湖南（80万），云南（65万），甘肃（50万）。它们分别占到全部搬迁任务的58%和20%，合计78%（见图1）。

图1 “十三五”全国易地扶贫搬迁任务分布示意

二 实施情况

（一）任务完成较好

按照“十三五”规划，2016年计划搬迁建档立卡贫困人口249万，同时随迁人口171万，住房建设共10827万平方米，卫生院所108所，其他村级服务设施420个。

国家发展改革委扶贫搬迁工程调度数据显示，截至11月底，全国已开工建设易地扶贫搬迁安置住房119万套、10237万平方米（按面积是当年计划的95%），已竣工55万套；配套建设卫生院所（室）1746个（按个数是当年计划的16倍）、安置区活动室2880个（按个数是当年计划的6.9倍）。初步统计，贫困搬迁人口人均住房建设面积22.83平方米，低于人均25平方米的最高标准（约为91%）。

搬迁安置的同时，各地统筹推进后续发展工作，确保搬迁一户、脱贫一户。初步统计，在2016年计划搬迁的贫困人口中，拟通过发展种养业、加工业等产业安置方式实现脱贫83.57万人；通过务工就业、自主创业、提供公益岗位等安置方式实现脱贫88.42万人；通过资产收益扶持、社会保障兜底等其他方式实现脱贫76.96万人。^[6]三项合计248.95万人。

（二）搬得出：资金问题

1.预算够不够？

2016年搬迁任务的超额完成，证明了各地组织有效这一点。但是最让人关心的仍然是——扶贫搬迁资金到底够不够？按照“十三五”规划，将投资5922亿元用于981万建档立卡搬