2017年1月1日是《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外NGO法》）正式施行的日子，截至1月23日，北京、上海与广东三省市的公安部门分别向32家境外非政府组织代表机构颁发了登记证书，这标志着中国对境外非政府组织境内活动管理的新法律机制已经初步建立，进入制度实践阶段。本文从该法的立法背景与制定过程、立法逻辑与主要内容以及未来趋向三个方面进行简要述评，以期更好地理解当下中国对国家治理、社会治理的逻辑。

一 立法背景与制定过程

《境外NGO法》是中国第一次专门针对境外非政府组织进行的立法。此前，除了1989年《外国商会管理暂行规定》和2004年《基金会管理条例》两个行政法规涉及境外非政府组织的管理之外，尚无其他《立法法》框架内的法律文件对境外非政府组织进行专门规范（既没有法律、行政法规与中央政府规章，也无地方性法规与地方政府规章），甚至在法律中并无“境外非政府组织”的概念，上述两个行政法规使用了“外国商会”和“境外基金会代表机构”的概念。2009年，云南省政府办公厅下发《关于印发〈云南省规范境外非政府组织活动暂行规定〉的通知》，但这一暂行规定并不属于地方政府规章，而只是一般的地方行政规范性文件，该文件的标题公开使用“境外非政府组织”的概念。此后，四川省以及该省甘孜藏族自治州与内江市也分别制定了地方行政规范性文件。^[1]2013年，国务院颁布《关于修改部分行政法规的决定》，修改了《外国商会管理暂行规定》，删除有关审查机关的条文，增加咨询与服务机关的条文。

2014年，《境外NGO法》的立法开始启动。从官方公开的文件中，2014年12月15日原则通过并于2015年4月10日修改的《全国人大常委会2015年立法工作计划》中首次出现了《境外非政府组织管理法》的影子，该计划确定《境外NGO法》为“重点领域立法”，并要求2015年4月继续审议（二审）。其间，2014年12月全国人大常委会对该法进行了一审，但此次审议并未公开该法的草案条文。《境外NGO法》二审一个多月之后，2015年6月4日，全国人大常委会全文公布《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案）（二次审议稿）》（以下简称“草案二审稿”），向社会公开征求意见。2016年4月28日，第十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过《境外NGO法》，并将该法的标题从“草案二审稿”的《境外非政府组织管理法》改成《境外非政府组织境内活动管理法》。该法通过之后，公安部与民政部进行了业务衔接的工作，外国商会和境外基金会代表机构的登记管理从民政部门换成了公安部门。公安部联合有关部门建立了国家境外非政府组织监督管理工作协调机制，建设境外非政府组织管理服务信息系统和互联网平台。公安部分别于11月和12月颁布了《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称《办事指南》）和《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录业务主管单位名录（2017）》（以下简称《名录》）两个行政规范性文件，国家税务总局于2017年1月19日下发《关于做好境外非政府组织代表机构税务登记办理有关工作的通知》，这些举措与文件为《境外NGO法》的正式施行提供了基础条件。

《境外NGO法》的出台，是十八大以来新政的产物。2012年之前，我国并无有关境外非政府组织专门立法的计划，有关境外非政府组织的管理，作为社会治理与社会组织管理的组成部分而存在，由民政部门（以及部分由工商部门）进行对口管理。近十几年来，民政部门也经常将对境外非政府组织的管理纳入社会组织管理改革和社会治理创新的文件之中。2013年《十二届全国人大常委会立法规划》中并无《境外NGO法》的立法规划^[2]，2013年和2014年全国人大常委会的立法工作计划中也并没有该法的影子。全国人大常委会将该法纳入年度立法工作计划甚至是事后为之，2014年12月22日，第十二届全国人大常委会第十二次会议首次审议了《境外NGO法》，这也是关于该法的立法过程首次在新闻媒体中出现，而2015年全国人大常委会才将该法列入年度立法计划，并修改《十二届全国人大常委会立法规划》。^[3]当时公安部副部长在草案说明中指出，2014年4月下旬以后，国务院有关部门才开始起草《境外NGO法》，以“规范境外非政府组织在中国境内的活动，保障其合法权