2016年，中国安全生产各项工作取得了新进展，事故起数和死亡人数“双下降”，再创历史新低，但是总体安全生产形势依然严峻复杂。2016年12月18日，中共中央和国务院联合发布了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）^[1]，对于完善中国安全生产治理体系，提升安全生产整体水平具有重要的历史意义。

一 2016年中国安全生产形势总体持续好转

2016年，全国共发生各类事故6万起、死亡4.1万人，同比分别下降5.8%和4.1%^[2]。发生较大事故750起、死亡2877人，同比分别下降7.3%和9.1%。发生重特大事故32起、死亡571人，同比分别下降15.8%和25.7%。但是形势依然不容乐观，从第三季度开始，各类生产安全事故明显增多（尤其是重特大生产安全事故），2016年发生的4起特别重大生产安全事故均在中西部地区^[3]，其中3起发生在第四季度。特别值得注意的是，从2016年第三季度开始，煤炭等原材料价格飙升，与安全生产形势转差阶段高度重合（见图1）。上述情况表明在经济形势快速好转的情况下，安全生产形势极易出现反弹，经济社会发展不均衡对安全生产的影响依然较大。由此可见，当前安全生产形势总体特点一是事故总量仍然巨大，且下降幅度逐渐收窄；二是事故发生领域更加广泛，重特大事故的发生领域逐渐从传统高危行业向其他公共安全领域扩散；三是地区间事故分布不均衡，部分地区出现反弹。

图1 2016年煤炭价格指数曲线与2016年特大事故发生时间节点

二 《意见》——安全生产领域改革的顶层设计

2016年12月18日，中共中央和国务院联合发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，这是以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产的结果。党的十八大以来，习近平总书记关于安全生产工作的一系列重要讲话和重要批示，为《意见》的出台提供了坚实的思想和理论基础。

（一）红线意识作为方针

党的十八大以来，习近平总书记明确提出并多次强调，发展决不能以牺牲安全为代价，这是一条不可逾越的红线。红线意识是贯穿《意见》的轴线，是指导中国安全生产工作改革发展的方针。在红线意识指导下，《意见》以安全发展、改革创新、依法监管、源头防范、系统治理为基本原则，系统性地提出了安全生产领域改革的总体框架，共6个部分、30条，包括总体要求、责任体系、体制改革、完善治理基础、建立防控体系、加强保障基础等内容。

（二）两步走的改革目标

《意见》为安全生产领域改革设定了两步目标：到2020年，安全生产监管体制、机制、法制基本完善，事故总量明显减少、职业病防治有积极进展，遏制重特大生产安全事故频发的局面，与第一个一百年的目标相适应；到2030年，安全生产治理体系现代化全面实现，公众安全素质全面提升，安全生产保障能力显著增强，为实现中华民族伟大复兴奠定稳固基础。

两个目标互相承接各有侧重。第一个目标的实现要坚持标本兼治，主要解决目前安全生产形势与全面建成小康社会不适应的问题，解决事故总量持续下降与广大人民群众的安全感仍然不高之间的矛盾，目标是全力控制安全事故总量，全力遏制重特大事故发生。第二个目标是在坚持标本兼治的基础上，切实以治本为主，力求取得本质进步，实现安全生产治理体系现代化，即法制、体制、机制的现代化。

（三）五个方面制度性措施

《意见》从责任、体制、法治、防控、基础五个方面，绘制了安全生产领域的改革蓝图。

1.明晰安全生产责任体系

（1）首次明确了党政同责的具体内容。

《意见》第一次明确了“党政同责”的具体内容，将党委和政府的领导责任具体化（见表1）。注重发挥党委总揽全局、协调各方的作用，明确了各级党委的7项安全生产职责、地方各级人民政府的8项安全生产职责。尤其是提出了“党政主要负责人是其地区的安全生产第一负责人”的要求，并提出了“地方各级安委会的主任由政府主要负责人担任”的要求。

表1 《意见》中关于各级党委和地方各级人民政府的安全生产职责

（2）首次厘清了综合监管领域中相关部门的关系。

分析近阶段的安全生产形势发现，近年来中国的重特大事故由传统高危行业领域向其他公共安全领域蔓延，例如由矿山、化工等传统高危行业领域向食品加工、金属制品、渣土堆场等其他行业领域蔓延。矿山化工等高危行业属于安全监管部门的直接监