伴随大规模人口迁移而出现的流动儿童义务教育问题，在20世纪90年代中期开始显现，21世纪以来问题更加突出。流动儿童义务教育已经成为我国义务教育的重要部分，只要有一部分流动儿童不能接受有质量的义务教育，就很难说我国真正普及了义务教育。中央政府流动儿童义务教育财政政策是如何变化的？地方如何执行中央政策？现行政策还存在什么问题，应该如何改革？下文将对这些问题进行分析讨论。

一 中央政府财政政策的发展

20世纪90年代中期流动儿童义务教育问题凸显后，中央政府陆续出台了有关流动儿童义务教育的政策，流动儿童义务教育财政负担责任也逐渐清晰。

（一）体制背景

流动儿童义务教育财政供给问题，是在《义务教育法》颁布后出现和发展的，是镶嵌在义务教育财政体制中的问题。

1986年开始实施的《义务教育法》规定，地方政府承担义务教育的财政责任。2000年以前的义务教育财政体制，是政府与家庭共同负担，城市以区级政府为主、农村以乡镇政府为主的义务教育财政体制，重心严重偏下。

2000年农村税费改革，取消农村教育费附加和教育集资，义务教育管理权上升到区县一级，建立“以县为主”的义务教育管理体制，确定省级政府对县级义务教育经费负有转移支付责任。2006年实施农村义务教育经费保障机制改革后，免除义务教育学杂费，免费提供教科书，形成了各级政府分项目、按比例共同分担经费，以区县政府管理为主的义务教育财政体制。2006年修订的《义务教育法》，将这一体制法律化：义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

相比2000年以前，现行的义务教育财政体制加大了政府的教育财政责任，基本实现了免费义务教育。在政府财政责任的分担上，中央和省级政府承担了更大的责任，分担重心显著上移。2015年，除学生资助经费外，中央政府对地方义务教育转移支付达到1560.32亿元，占当年地方义务教育支出的13.6%。如果将中央一般转移支付可以用于教育的因素考虑进去，中央政府负担的义务教育经费比例估计达到20%左右^[1]。

但是，现行义务教育财政体制还没有解决终极财政责任问题。所谓终极财政责任，就是由谁来负责填补经费缺口，即经费兜底的责任。实际上，“共同分担”的规定执行得相对较好，“省级政府统筹落实”的规定并没有得到落实，最终的经费责任还是由区县政府承担。

（二）政府财政责任不明确时期

1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第14条，是最早涉及流动儿童义务教育的政策规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”尽管该规定没有涉及经费问题，但却成为流入地学校向流动儿童收取借读费的由来。

1992年邓小平南方谈话后，中国进入了市场经济快速发展时期，流动人口数量急速增加，流动人口子女的义务教育问题也逐渐显露。但长期以来，户籍成为城镇居民获取公共服务的凭证，流动儿童难以正常地进入城镇的公办学校就读，其教育需求只能通过市场自发产生的打工子弟学校来满足。这些自发产生的打工子弟学校游离于正规教育体制之外，条件极其简陋，没有被纳入政府的管理范围^[2]。

1996年，国家教委基础教育司制定并发布了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》。这是中央政府关于流动儿童教育的第一个专门文件。文件提出，流入地政府要为流动人口中的适龄儿童、少年提供接受义务教育的机会，承担管理职责。流动儿童以在全日制中小学借读为主，社会和个人可以举办专门招收流动儿童的学校或教学班、组。对于流动儿童义务教育的经费，该文件提出，举办专门招收流动儿童的学校，其经费由办学者负责筹措；流入地学校可以向流动儿童父母或其他监护人收取一定的费用，借读费按地方政府教育部门的规定收取；对家庭经济困难的学生，学校或办学者应酌情减免费用。该文件没有对政府承担流动儿童义务教育经费做任何规定。

1998年，国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。这个文件的内容与1996年发布的文件基本相同，只是有几个地方规定得更清晰一些：流动儿童少年入学，以流入地全日