一 城乡结合部重点村整治的背景

城乡结合部是城市边缘与乡村交错的地带，具有明显的城乡过渡性特点。改革开放以来，随着大批非户籍人口（包括农民工、白领职员等）涌入城市，城乡结合部以靠近城市，距工作地较近、房屋租金低廉的优势，成为人口聚集最为迅速的地区，给资源和管理带来了巨大压力，并由此带来一系列的问题：环境脏乱差，通勤交通压力大，治安状况复杂，出租房屋隐患多，基础设施不足，管理工作难度大，等等。北京作为首都和超大型城市，这一特点尤为明显。

（一）经济发展无序

城乡结合部以其特殊的区位，本应是城乡优势互补的地区，但由于体制机制等多方面原因，在城市化进程中，随着耕地的减少，农村集体经济的削弱，这一地区经济发展无序，多年来简单、低端的租赁经济成为主要的经济发展方式，原本种田谋生的农民失去土地，纷纷搞起了“瓦片经济”，如在北京最为著名的唐家岭村，私搭乱建，出租房屋成为许多农民主要的收入来源，使当地的产业布局只是设想，生产、生活安全没有保障，经营收入得不到法律认可，经济运行呈不协调、不均衡、不可持续的状态。

（二）人口管理困难

据不完全统计，北京50个重点村曾聚集了120多万人，其中流动人口超过了100万。由于外来人口流动性高、密度高、人口素质参差不齐，一直是各级政府管理的棘手问题。尽管当地政府已加大管理力度，但由于人口混杂，偷盗、抢劫等刑事案件时有发生，严重影响当地的社会安全。

（三）土地资源使用问题严重

中国正处于城市化高速发展的阶段，城市向外扩张建设与原有的乡村土地交错，同时北京在城乡结合部建设绿化隔离带时遗留了诸多问题，造成土地资源使用的不规范和空间结构的混杂无序。加之城乡结合部管理归属的不明确，“无人管制”或“双重管制”，农民为了能够利用出租房屋赚取更多的收入，在经济利益的驱使下新建房屋、扩张房屋面积，导致城乡结合部土地使用规划和管理失控，土地的无序使用、占用、乱用现象普遍，土地资源使用率急剧降低。

（四）基础设施不堪重负

城乡结合部大量聚集的外来人口，加重了当地资源使用量的负担，由此带来无数小门脸充斥在道路左右，违章楼鳞次栉比，严重老化的道路、下水管线不堪重负，地面污水横流，垃圾随处可见。在上下班高峰时，通勤能力严重不足。

这些与北京要建设世界城市，成为首善之区的目标反差极大，这也是城乡二元矛盾在城乡结合部的50个重点村中的体现，城乡差距已经成为社会经济生活等诸多方面不协调发展的根源。为了城市化进程的健康发展，解决城市化进程中带来的城乡差距和发展失衡的问题，北京市委、市政府做出决定，在2009年海淀区北坞村和朝阳区大望京村改造试点的基础上，2010年选择北京城乡结合部有代表性的50个村进行重点整治，探索如何解决在城市化快速推进的过程中城乡协调发展的途径。彻底消除不利于城乡一体化的各种体制和政策障碍，实现资源的优化配置、提升公共服务水平、平衡各方利益，最终实现城乡的互利共赢。

据了解，北京中心城内的城乡结合部面积约753平方公里，问题较为严重的50个村，分布在9个区，涉及73个行政村133个自然村，面积相当于东城、西城之和，户籍人口21.4万，流动人口超过100万。^[1]

二 城乡结合部重点村整治的目标和思路

北京城乡结合部重点村整治的目标是：改革城乡二元格局，推进城乡一体化水平。改善重点村群众的生活，建设宜居环境，优化重点村的经济模式，消除“城市病灶”，让农民带着资产上楼，成为有资产的新市民，城市获得发展新空间，实现城乡双赢。50个村要在两年内完成45平方公里的拆迁任务，回迁安置楼全面启动，同步推进集体产权制度改革、集体产业发展、农民充分就业、整建制农转居、公共设施建设等重点工作，最终彻底打破城乡二元结构，使21.4万村民全方位融入首都城市化。

实现这一目标的核心是以人为本，解决好农民问题，而解决好这一问题的关键是尊重农民的财产权益，特别是宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权等，真正把农民的利益放在第一位。

为此，北京市政府提出了实现这一目标的工作思路：

（一）“政府主导、农民主体”

“政府主导”，是指政府把握住重点村的规划发展方向、土地资源利用、政策价值取向等重大