一 北京市缩小城乡差距、推进城乡一体化的进程

我国的城乡差距问题在很大程度上产生于城乡二元制度，表现为农村地区在经济社会多方面发展水平落后于城市地区。打破城乡二元制度是解决城乡差距问题的首要任务。解决城乡差距问题的进程包含着解决城乡之间的制度差别和水平差距两个“坐标轴”。解决问题的过程大致分为两步走：第一步是解决制度问题，即消除城乡不平等的各项制度，这个阶段的结果是形成城乡经济社会一体化发展格局；第二步是解决水平问题，即在消除制度制约的基础上，进一步实现城乡均等化，这个阶段的结果是实现城乡一体化。从全国来看，2020年以前，处于人均GDP从3000美元到6000美元的发展时期，主要任务是完成工业化和城市化阶段的历史任务，达到城乡一体化第一阶段的目标，即形成城乡一体化发展格局。从北京市来看，由于多数制度性问题已经基本解决，形成新格局的任务即将基本完成；未来10年处于从人均地区生产总值1万美元增加到2万美元的发展时期，进入了实现城乡一体化的阶段，应以基本实现城乡一体化作为奋斗目标。

以2003年落实中共十六大统筹城乡经济社会发展的方针为起点，到2015年第十二个五年规划完成，这期间，是一个由上而下地在新理念指导的背景下，主动地从多方面进行突破城乡二元制度、设计城乡一体化制度的阶段。这个阶段的主要任务是：针对现存的旧制度已被废除、新制度尚未建立的诸多领域，逐一地设计改革方案，按照以工业反哺农业、以城市支持农村、对农村和农民“多予少取放活”以及基本公共服务城乡均等化的指导思想，大幅度增加对农业和农村的投入，开展社会主义新农村建设，使各项公共服务从城市向农村地区延伸。“十一五”规划时期作为北京市城乡一体化谋篇布局、重点突破的五年，城乡统筹发展机制基本建立，农村基础设施显著改善，农村社会事业取得突破，农民生活质量不断提高，为进一步加快推进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。

这个时期没有解决的问题主要是：第一，对于实现城乡一体化具有“瓶颈性”制约的一些重要制度问题还没有真正解决，或开始以实践的方式正在进行探索但尚未形成制度。所以，城乡一体化的制度体系尚不完善。第二，城乡之间多方面的差距，有些方面已经开始出现了缩小的趋势（比如，主要由政府进行投入的基础设施建设、公共服务、社会管理等，农村地区的水平正在加速提高），有些方面尚未出现缩小的趋势，尤其是城乡居民收入差距拉大的趋势尚未根本扭转。

针对上述情况，自2011年到2015年实施的第十二个五年规划，需要着手解决现存的“瓶颈性”难题，突破城乡二元制度的关键性环节，进行城乡二元结构的“制度攻坚”，基本完成并全面实施城乡一体化发展的各项制度设计；在完善制度的同时，要加快提升郊区各项建设、服务和管理水平，力争通过多方面积极努力促使城乡居民收入变动趋势达到应有的拐点，让城乡发展进入一个更加协调的时期。这将成为率先形成城乡一体化新格局的突出标志。可以预见，到2015年，在经历了从“统筹城乡”到“城乡一体化”的12年奋斗，首都将初步形成城乡一体化的新的制度格局，为进一步缩小城乡之间多方面的发展水平差距奠定有利的制度基础。

二 对北京市城乡差距问题的判断与分析

（一）对北京市城乡差距问题的判断

城乡之间多方面的差距仍然存在。主要存在三个层面的问题。一是制度层面的差距问题，即从法律、法规等制度上规定了城乡之间的差别。这些制度主要有十几项，大多建立于20世纪50年代；改革以来逐步打破，到党的十六大以前绝大多数已经废除。二是属于政策措施层面的差距问题。大致存在两种情况：一种情况是有法律法规等制度依据的，但需要进一步细化、强化、完善制度规定的政策措施；另一种情况是不存在制度规定，而是以政策形式确定的城乡之间的差别。三是属于水平层面的差距问题，即在制度和政策规定下或者主要受制度影响，而造成的城乡之间的各类待遇水平方面的差距。比如城乡家庭收入水平的差距。

城乡之间三类情况相互交织，有些差距属于存在制度差别的，其政策、水平层面的差别来源于城乡有别的制度；其中，有些制度问题属于在省级行政区能够自主解决的，有些制度问题属于需要中央统筹解决的，有