住房，不仅是居民最基本的生存、生活资料，也是居民重要的发展资料。住房保障，是关系国民经济和社会发展的重大民生工程。住房保障制度，是与我国社会主义市场经济体制相适应的住房制度的重要组成部分。完善住房保障制度，是当前北京经济社会发展必须认真研究和着力解决的重要任务。

一 北京市住房保障制度发展回顾

（一）全国住房保障制度发展简述

从1949年至今，我国城镇保障性住房的发展大致经历了以下四个阶段：

第一阶段（1949～1978年）：福利分房制度阶段；

第二阶段（1978～1998年）：住宅私有化与福利分房制度并存阶段；

第三阶段（1998～2007年）：取消福利分房，住房保障收缩阶段。

第四阶段（2007年至今）：住房保障政策调整阶段。

（详见“简表”）

全国住房保障制度的发展历程及各阶段政策重点简表

续表

（二）北京市住房保障制度发展简述

2007年至今，根据中央的要求，北京市也结合自身实际情况，先后出台了住房保障的一系列相关政策法规。

2007年，出台了《北京市城镇廉租房管理办法》、《北京市经济适用房管理办法（试行）》；

2008年，为解决中低收入群体的住房问题，出台了《北京市限价商品住房管理办法》；

2009年，为解决居民租赁住房问题，出台了《北京市公共租赁住房管理办法》；

同时，为了落实和加强保障性住房建设和管理，北京还建立了各级政府（市、区县）住房保障管理机构，并明确其相应的职责。

2011～2012年初，北京市总结了“十一五”时期相关经验教训，并根据中央《“十二五”时期国民经济发展纲要》的精神，制定和发布了《北京市“十二五”时期住房保障规划》，并提出了具体发展目标。

（1）加大保障性安居工程建设力度，“十二五”时期建设、收购各类保障性住房100万套，其中公开配租配售50万套，首都功能核心区人口疏散、棚户区改造等定向安置住房50万套。竣工各类保障性住房70万套。发放租金补贴家庭10万户。对符合保障条件的申请家庭努力做到“应保尽保”。

（2）大力发展公共租赁住房，“十二五”时期供应数量应占到公开配租配售保障性住房的60%以上。建设多元化的住房租赁体系，优化住房供应结构，合理引导住房消费，引导市民通过租赁方式解决住房问题。

（3）稳步推进首都功能核心区人口疏解和房屋保护性修缮工程，完成城市和国有工矿棚户区改造任务，加大农村抗震节能房屋建设力度，多措并举改善群众住房条件。

（4）进一步健全保障性住房建设、审核、分配和后期管理机制，全面实施保障性住房“阳光工程”，全程引入廉政风险防范和效能监察机制，充分保障人民群众知情权、参与权和监督权，确保住房保障工作公开、公平、公正。

二 目前北京市住房保障制度存在的主要问题

北京市住房保障制度目前虽然已经基本建立了起来，但是还不完善，主要存在以下问题。

（一）缺乏顶层设计

从国家层面看，住房保障没有单独立法，法规使政策层级不够高，致使政府各部门之间行动难以协调一致。

世界发达国家，都非常重视住房保障立法工作。如美国的《全国可承受住宅法》、《住宅法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等；日本的《公营住宅法》、《住房金融公库》等。

我国目前在这方面的现状是，国务院及相关部委近些年虽然出台了一系列《条例》、《通知》、《办法》等重要文件，但在法律法规体系中的法律地位都较低，法律的作用和强度都比较有限。作为北京，也同样存在这方面的问题，北京目前也没有一部由市人大立法出台的住房保障法规。

此外，保障房制度与经济发展的关系没有理清，没有为经济可持续发展提供长远支撑的设计，反而在有些情况下与经济发展形成了对立；保障房与房地产市场的关系也没有理清，两者没有形成相辅相成、互为补充的关系，反而形成了互相冲突的两难选择。

（二）缺乏长远考虑

一般来说，住房消费时间跨度达几十年，可以涉及超过三代人甚至更长远。因此，只有基于长远考虑并保持长期稳定的制度设计，才能给百姓以切实的保障，只有稳定的预期才能引导百姓的行为趋向合理。

保障房制度变动过于频繁，住房政策往往被当做短期工具来使用（如刺激消费、防止通胀、维护稳定、吸引人才等），显示出过强的功利性，同时也使住房保障难以得到稳定的财政支持。

（三）