2015年，国务院出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，对于促进我国经济转型升级、供给侧结构性改革和经济增长具有重要的作用。事实上，创新创业的背后，是人才集聚、人力资本积累，其核心是人力资本的竞争。国家与城市的核心竞争力在于技术创新、在于人力资本积累。以瑞士国际管理发展学院（IMD）发布的国家竞争力排名和中国社会科学院有关研究机构发布的我国城市竞争力排名为标准，影响排名的两个关键指标就是城市创新能力与城市人力资本积累。为了促进城市经济发展，提高城市竞争力，国内不少城市相继出台了不少促进就业、创业的政策措施，加大了就业资金投入，完善人力资本积累的政策。北京作为我国的首都，又是我国人力资本最丰富的城市，为了保持城市核心竞争力，加强人力资本积累，促进城市经济发展，也出台了就业专项资金政策。2009年，北京市出台了《北京市就业再就业资金管理办法》，要求建立就业再就业专项资金，包括财政预算安排的就业专项资金与失业保险基金预算安排的就业资金，对加大就业资金投入、改善就业环境、稳定和扩大就业具有重要的促进作用。

在经济快速发展阶段，由于劳动力需求量远大于劳动力供给，非自愿失业情况较少出现，并且就业成本也比较低。但随着经济发展进入中高速增长阶段，经济发展速度降低，经济增长对资源要素的依赖逐渐降低，但对人力资本的依赖不断上升，低层次非自愿失业情况会逐渐出现。北京市经济发展水平在我国城市中居领先地位，随着经济结构的转型升级，初级低端制造业逐渐转移到成本较低的区域。北京市经济结构转型为以第三产业为主的经济发展新阶段，这意味着以前低层次的劳动力退出制造业以后，不具备较高的人力资本，无法胜任第三产业发展的需求，从而出现了非自愿失业情况。2008年，北京市城镇登记失业人数为10.33万人，2009年实施就业专项资金政策以后，北京市城镇登记失业人数降低为8.16万人，说明就业专项资金确实促进了非自愿失业人口再就业。此后几年，北京市城镇登记失业人数一直维持在8万人左右，在2014年降低为7.43万人，说明就业专项资金政策的实施，确实逐渐降低了非自愿失业人数。因此，实施就业专项资金政策，增加了就业人数，就业人数增加，促进了城市经济发展。

北京市就业再就业专项资金的主要目的是实施积极的就业再就业政策，逐步实现充分就业和稳定就业，通过提高就业人员、再就业人员的人力资本属性，加强职前技能培训、学历培训、职业培训等多种形式的政策措施，激励就业再就业人员积极提高自身的技能、知识水平与能力。非自愿失业人员的人力资本积累是城市经济发展中一个十分重要的问题，如果失业人员的人力资本积累过慢，在城市经济快速发展的过程中将逐渐被淘汰，出现失业人员自身人力资本与实际工作岗位需求差别越来越大的局面。因而，非自愿失业也是城市发展中必须重视的问题。由于非自愿失业居民的收入较低，人力资本提升机会较少，没有政策支持，其人力资本积累自发性较低、积累速度较慢，久而久之，导致恶性循环，演变成城市发展中人力资本与城市发展实际需要脱节的困难群体。正是基于此，城市发展过程中，应重视该部分群体的人力资本积累，出台相关政策，促进其人力资本积累，从而有助于促进城市经济发展，提高城市经济竞争力。

至今，北京市就业专项资金政策已经实施了6年，其投入对人力资本积累、城市经济发展的影响多大，实施效果如何，目前还没有专门研究。本文正是基于此背景，以北京市为样本，通过调查分析，研究就业专项资金投入对人力资本积累与城市经济发展的影响。

一 研究背景

人力资本能够促进有效就业，相反，就业也能够促进人力资本积累，因为就业能够让从业者掌握先进实用的工作技能，有利于人力资本的积累。不少学者对此进行了深入研究，林伟光（2010）研究了人力资本对经济增长的影响，认为我国现阶段的人力资本积累对经济增长的作用有限，需要提升人力资本积累。黄文正（2011）研究了人力资本积累与产业结构升级的关系，发现人力资本积累能够推动产业结构升级，并建议应不断提高人力资本积累，推动我国经济持续稳定的增长。项本武、张鸿武、王珅（2012）研究了人力资本积累对城市规