北京市面临着日趋严峻的老龄化现实。根据《北京统计年鉴（2016）》公布的数据，2015年底北京市60岁及以上户籍老年人口为318万人，占全部户籍人口的比重为23.6%，老龄化水平在全国各省份位居第二。如何有效应对老龄化带来的挑战，满足老年人持续增长的养老服务需要，是政府和社会所面临的重要任务。

发达国家经济成分中服务业占最大的份额，英国、法国、德国等均超过了70%。养老服务业是老龄化社会中服务业的重要组成部分。促进养老机构的发展和改革，有助于在供给侧改革中解决养老服务业的结构性矛盾，促进有效供给和有效需求的良好对接。本文将在阐述养老机构性质和地位的基础上，描述北京市养老机构的发展现状以及所面临的制度政策背景；进一步总结北京市养老机构存在的各种问题，并提出相应的对策建议。

一 养老机构的特征和作用

（一）养老机构的定义和分类

本文所述养老机构，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构，提供的服务内容涵盖“衣食住行”等一系列综合性服务，服务内容灵活可扩展。根据所有制和登记性质，我国养老机构可以分为公办养老机构、民办非营利性机构和民办营利性机构。公办养老机构是政府所属机构，一般承担基本公共服务职能，所服务的对象主要是社会地位不高的老年人。非营利性养老机构在民政部门登记注册，属于民办非企业形式的社会组织，不以营利为目的。营利性养老机构在工商管理部门登记注册，根据市场化的规则去运营，属于企业性质。有能力付费并且有意愿入住养老机构的老人，是这些机构所面临的潜在客户群体。

养老机构的营利性、所有制特征并不是一成不变和固定的，受到一国和地区经济社会特征的影响。比如美国，大约2/3的养老机构是营利性的，大约1/4是非营利性的，只有大约5%是政府所有的。而在北欧，大部分养老机构则是政府所有的。

（二）养老机构的特征

从国内外研究和实践来看，可以通过三种途径获得养老照料服务：家庭、社区和机构。其中，养老机构的专业化和市场化程度最高。

专业型养老机构的出现和壮大是社会分工发展到一定阶段的结果。专业化的养老机构相比于家庭养老和社区养老，所耗费的资源最多，成本也最高。许多高收入国家都在逐步强调家庭和社区在养老中所起的作用，原因在于机构养老所耗费的社会资源比家庭养老多。以机构养老和家庭养老中老年人护理支出占GDP的比重看，美国机构养老是0.96%，家庭养老是0.33%，德国机构养老是0.88%，家庭养老是0.47%，澳大利亚机构养老是0.81%，家庭养老是0.38%。但是机构养老的规模化和专业化水平最高，照护服务也最全面。

（三）养老机构的作用

北京市在2009年提出了“9064”养老服务模式，具体内容是规划90%的老年人居家养老，6%的老年人社区养老，4%的老年人机构集中养老。从表面上看，养老服务机构只被设计用来满足4%的老年人口的养老服务需求，所能起到的作用有限，实际上则不然。

在当前北京市老龄化严峻的形势下，养老机构具有至关重要的作用。第一，能够起到社会安全网的作用。一部分鳏寡孤独、家庭贫困的特殊老年群体，很难依靠自身来进行养老，需要政府提供必要的养老资源和公共服务，这一载体就是养老机构，特别是本身承担公共服务职能的公办养老机构。第二，在全生命周期的照料需求中起到兜底的作用。在老年人身体状况下降，尤其是失能失智、家人无法照顾的情况下，如果进行成本收益分析，效益最大化的选择就是去养老机构，获得更加专业和效率更高的护理和服务，入住养老机构成为这部分群体必然的刚性需求。第三，养老机构可以集中服务资源和服务对象，提高软硬件的使用效率和服务效率，是社会养老的重要载体。

二 北京市养老机构的现状和制度变迁

（一）北京市养老机构的现状

北京市养老机构近年来获得了较快的发展，在数量、床位数和收住人员数方面都有了明显的增加，从2006年的3.5万张床位增加到了2016年的13万张（见表1）。

表1 2016年北京市养老机构数量及服务情况

北京市2015年发布的《北京市养老服务设施专项规划》明确了养老机构发展目标和床位建设计划，以养老院为主，比例应占70%以上。根据尹德挺等（2016）所进行的调查和总结，北京民办养老机构占总数的约50%，床位数占总床位数的61%，收住老人占全市总人数的61%。民办养老机