一 京津冀大气污染跨域治理的现状考察

（一）京津冀大气污染的演化特征

多年以来，因特殊的自然地理条件和产业集聚、燃油车增加等因素，京津冀地区是我国空气污染较为严重的地区之一。2016年3月14日，京津冀区域内PM2.5、PM10平均浓度分别为63微克/立方米、131微克/立方米。^[1]从2016年10月11日开始，京津冀北部地区污染持续加重。10月14日，北京市PM2.5日均浓度为242微克/立方米，空气质量处于5级重度污染之中。京津冀地区大气污染呈现以下演化特征。一是跨域传输性。北京市环保局发布的雾霾源解析最新报告显示，来自外地传输的占28%～36%，本地污染占64%～72%。北京空气污染受天津、河北、山西等地影响较大。^①二是复合叠加性。多种污染物复合叠加导致了严重的雾霾天气。从大气污染物的组成看，主要包括灰霾、氮氧化物、一氧化碳、光化学污染物等多种废物复合型污染物。而京津冀地区的不利气象条件与多种污染源共同作用又加剧了该区域污染物的积累叠加。三是多发持续性。雾霾天气在京津冀地区多发，表现为季节性。京津冀雾霾多发与气候方面的因素有关，如平均风速减小、相对湿度增大，使得污染物吸湿增长加剧。^[2]平时也因工业污染排放和机动车排放等因素叠加导致雾霾天气多发，持续时间长，影响范围广。

（二）初步构建京津冀大气污染防治协作机制

经过多年工作和努力，在中央的大力推动下，京津冀地区为治理大气污染初步构建了跨域协作机制，取得了一定的成效。有研究将大气污染治理的政策协调总结为从新中国成立到改革开放前、改革开放到2012年、2012年至今三个阶段。^[3]借鉴该观点，本报告将京津冀大气污染防控工作总结为以下阶段。

1.第一阶段，从新中国成立到改革开放以前

该阶段的大气污染防治处于初级阶段，该区域受自然气候条件的影响比较大，常年受到沙尘暴比较严重的影响。中央政府先后提出三北防护林等生态工程建设。因需要加强经济建设，集中精力大力发展工业，大气污染现象还不严重，大气污染防治问题并没有进入政策议题。

2.第二阶段，从改革开放到2008年奥运会期间

在这一阶段，总体协调性不强，配套政策缺乏，政策执行效果不够理想。但2008年奥运会的举办给京津冀大气污染跨域治理带来了契机。北京地区开展了一系列跨域联动“治污”行为，如表1所示。由环保部和北京市政府牵头制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。北京奥运空气污染治理的成功，关键在于以中央权威为主的单一性过程，京津冀及周边地区进行积极配合和有效合作推动，初步彰显了大气污染跨域治理机制的成效。^[4]

表1 北京“奥运”期间大气污染防控的跨域联动

3.第三阶段，2008年奥运会后至今

2008年奥运会后，从中央到京津冀地区各级政府部门开始重视大气污染跨域治理的相关政策完善和具体落实。^[5]2012年12月5日，环保部等部委联合制定和出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。2013年9月10日，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（即大气“国十条”）。2013年10月23日，环保部、发改委、工信部、财政部等中央部委以及北京市、天津市、河北省、山西省等周边地区联合构建了大气污染防治协作小组，如图1所示。该小组成立办公室，由环保部和北京市政府共同负责，并在北京市环保局设立“大气污染综合治理协调处”作为常设机构负责相关协调工作。^[6]

图1 京津冀及周边地区大气污染防治协作小组

从京津冀地区层面来看，北京出台了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》。2016年6月，北京市环境保护局等联合发布了《北京市燃气（油）锅炉低氮改造以奖代补资金管理办法》。2016年8月，河北省通报了2016年上半年全省及各市（含定州、辛集市）单位GDP能耗降低率（见表2），明确提出河北省2016年万元GDP能耗降低率目标为3.5%，唐山、邯郸能耗降低率目标为3.8%。2016年9月，天津出台VOCs排污费征收细则。

表2 2016年上半年河北省全省及各市单位GDP能耗降低率

二 京津冀大气污染跨域治理的主要难点

由于京津冀地区存在跨域经济差异大、资源分配不平衡、产业结构同质化严重、技术落后、利益分配不够合理等难题，京津冀大气污染跨域治理存在许多难点，主要表现在以下几个方面。

（一）缺乏实体性的跨域治理机构

1.治理机制失灵

在跨域大气污染问题上，仅仅靠分割