尼克松访华后，由于两国国内和国际局势的变化和制约，两国关系正常化进展缓慢。从美国方面说，“水门事件”引发了美国国内政治局势动荡，导致尼克松被迫辞职；接任的福特政府倾向于同苏联搞缓和，不急于推进中美关系正常化；美国在台湾问题上的立场不但没有根本性变化，相反还有所倒退。从中国方面说，“文化大革命”造成国内政治局势不稳定，极“左”思潮蔓延到外交领域，周恩来的正确主张受到排斥；中国不满美国的对苏缓和政策。这些因素都造成了中美关系正常化进程的停滞不前。

第一节 台湾问题的分歧

一 尼克松时期后期

在尼克松执政后期，由于尼克松开始笼络亲台势力以稳固其总统职位，其对华政策变得越来越模糊，对台湾问题的态度较之1972年访华时有所倒退。

1973年11月，基辛格第六次访华。此次访华，美国政府试图寻求一种方式，在与中华人民共和国建立外交关系的同时，维持美台准官方关系。11月11日，基辛格在与周恩来的会谈中说：

我们准备加强现有的关系或者建立全面正常化的关系，但是，在中期选举期间，在如何处理与台湾的关系的问题上我们存在困难。但我们准备听听你们对此有何建议，我们准备尽一切努力来实现它。如果中方认为《上海公报》的表达方式或一种变换的方式能够提供一些途径来建立外交关系，我们准备在此基础上进行下去。^[1]

11月12日，基辛格再次与周恩来会谈时，周恩来希望基辛格就昨天的发言做更清晰的说明。基辛格解释说：

我在考虑一个类似《上海公报》的东西，它可以说明外交关系的建立也不意味着放弃只有一个中国的原则……正如我理解的，总理先生，你们的问题在于建立外交关系后我们还与台湾保持关系将会引发“两个中国”政策，这也是我们同意不支持的政策。我们应当寻求一个模式作为考虑，来明确这一原则不能被抛弃，即双方都认为只有一个中国。^[2]

11月14日，在商讨为基辛格1973年11月访问所发表的公报时，基辛格提议增加美国在《上海公报》中所做的声明的内容。基辛格提议在重复“台湾海峡两岸所有中国人坚持只有一个中国，台湾是中国的一部分”的后面加上一段话：

美国政府对这一立场不提出异议，并对这一问题的和平解决不设置障碍。^[3]

这一番话的目的无疑是在说明美国政府的不干涉是以中国政府保证和平解决台湾问题为前提的，周恩来坚决拒绝了他的要求。

尽管周恩来坚决拒绝从《上海公报》阐述的立场后退，基辛格回国后在11月19日给总统的报告中仍然说：“此次访问最为显著的发展和突破……就是我们实现关系正常化仅仅需要考虑一个中国的‘原则’。”基辛格对此解释道：

这显示在我们与北京建立外交关系后，我们与台湾可以继续保持一种实质性的关系，只要我们坚持一个中国的“原则”。他们或许愿意通过给台湾相当大的自主权来解决，只要在名义上的法律框架下，可以反映出一个中国的方法，美台关系就可以继续保持。而我们目前的任务是想出可以帮助我们取得这一目标的一些模式。^[4]

1974年5月底，基辛格的三名中国问题助理所罗门（Richard H.Solomon）、恒安石、洛德在给基辛格的备忘录中流露出同样的看法，他们说：

我们的中国政策摇摆不定，在有关我们将如何迈向正常化，或与中华人民共和国未来正常化关系将到底采取何种形式——特别是这个政策又将如何影响到台湾等诸多问题方面，我们的政策都不够明确。^[5]

尼克松在他自己的回忆录中的一段话最能揭示他在台湾问题上的矛盾立场，他写道：

台湾是对我们双方的试金石。我们感到我们不应当也不能抛弃台湾人民；我们应给予台湾有权作为一个独立国家存在的承诺……我们知道此时关于台湾无法达成任何协议。虽然双方都同意台湾是中国的一部分——北京和台湾的政府都支持这一立场——但是，我们必须反对北京使用武力将台湾置于共产党控制之下。^[6]

因此，既然在台湾问题上没有下定决心，还脚踩两只船，自然也就不难理解为什么在尼克松任内中美两国没有实现关系正常化了。

二 福特时期

1974年8月，被“水门事件”搞得焦头烂额的尼克松被迫辞职，副总统福特继任总统。上任伊始，福特政府在对华关系方面一度表现出很高的热情，并给予相当的重视。福特任命基辛格出任国务卿，这使得美国外交政策具有一定的延续性。基辛格在写给福特的一份备