1977年，民主党人卡特入主白宫。在卡特执政的头两年，美国仍然奉行对苏缓和的方针，在中美关系正常化方面没有做出决断，后来，由于苏联强势扩张导致了缓和的衰落，卡特政府才下决心与中国实行关系正常化。正常化进程中两国谈判的重点仍然是台湾问题。

第一节 促使双方实现关系正常化的因素

一 美国方面

1.苏联因素

1977年，卡特当政。卡特延续了其前任对苏缓和的政策，并采取了一系列步骤。卡特本人“相信与苏联的缓和”，“表示在走向和平”，并认为，由于美苏缓和，“同苏联发生冲突的危险已不那么尖锐”。以前担任佐治亚州州长的卡特，在处理外交方面并不擅长，国务卿万斯和总统国家安全事务助理布热津斯基是他的主要助手，但是两人在对美苏缓和以及对中美关系正常化的看法上大相径庭。^[1]

主要外交决策者之间的分歧导致卡特政府初期对苏政策摇摆不定。国务卿万斯主张继续推进美苏缓和，认为美苏关系远比美中关系重要，在给总统卡特的备忘录中他指出，美苏缓和关系美国外交的全局，所以中美关系正常化谈判必须以不损害美苏缓和为前提。万斯力主就限制战略武器迅速达成协议，以此来改善美苏双边关系。^[2]

而以布热津斯基为首的强硬派主张在限制战略武器方面不能轻易退让，并且要对苏联在其他方面的扩张做出坚定反应。卡特执政初期倾向于万斯的主张。1977年5月，卡特派万斯访问莫斯科，美苏达成了一项有关SALT II^[3]协商新框架的协议。1977年6月30日，美国宣布取消生产B-1型轰炸机。在这一背景下，美国国内占主流的意见是认为应优先推进对苏缓和，而将中美关系正常化放在第二位。

然而，苏联趁着美国与其搞缓和的机会，大肆在第三世界进行扩张。1976年，苏联利用雇佣军干涉安哥拉内政得手。1977年春干涉扎伊尔失败。1978年5月，从安哥拉入侵扎伊尔南部沙巴地区。1978年插手埃塞俄比亚与索马里的冲突，又支持越南入侵柬埔寨。1979年底出兵入侵阿富汗。苏联的扩张攻势损害了美国的利益。在南也门也发生了得到古巴和苏联支持的政变以后，卡特对埃及总统萨达特说：“由于苏联对南也门、阿富汗、利比亚、伊拉克、叙利亚，可能还有苏丹等国家造成的威胁，我现在对整个中东和波斯湾感到越来越担忧了。”^[4]由于在苏联逆火式轰炸机和美国巡航导弹是否应列入战略武器运载工具最高限额之内等许多问题上存在分歧，美苏关于削减战略武器条约的谈判陷入了旷日持久的讨价还价之中。^[5]因此，卡特政府不得不重新考虑美国外交政策的优先选择。最终卡特选择了布热津斯基的对苏强硬路线，决定努力推进中美关系正常化。

布热津斯基在其自传《实力与原则》中明确表达了在美苏的全球斗争中，美国可利用中国反苏的思想。他说：“（对华政策的）苏联层面是‘可想、不可说’的一种考虑。我本人也时时思量它，可是又明白，在公开场合必须信誓旦旦、声称美中关系正常化与美苏敌对毫无瓜葛。”布热津斯基认为，美中关系应尽量加以发展，因为这种发展对两国有相互利害关系，在遏制苏联扩张方面，美中有共同的战略利益。^[6]

1978年5月，卡特总统在安那波利斯海军学院专门作了关于对苏关系的演讲，他说：

缓和对苏联来说似乎意味着为谋求政治利益和增长各方面的影响继续进行侵略斗争。苏联显然把军事实力和军事援助视为扩张其在国外影响的最佳途径……要么对抗，要么合作，苏联随便选择。美国对这两种可能都有足够的准备。^[7]

这篇演讲是卡特政府将实行强硬的对苏政策的一个信号。由于苏联势力不断在第三世界渗透和加强，迫使美国调整战略，中国因素在美国对外战略中的地位开始上升。在苏联入侵阿富汗之后，更形成了中美联合抗苏的格局。

2.经济因素

中国这样一个有着十亿人口的大国，对于美国来说是一个巨大和富有潜力的市场，对此的向往与期望也是推动美国政府改变对华态度、加快中美建交的重要原因。

中国同当时已建交的日本和西欧国家优先建立了贸易关系，由于中美两国尚未建立起正式的外交关系，美国工商界此时面临着被排除在中国市场之外的局面。1977年9月6日，邓小平会见以基恩·富勒（James Fuller）为团长的美联社董事会代表团，在谈到中美贸易问题时指出，我们历来的态度是，不附带任何条件的贸易还是可以发展的，但中美关系正常化不解决