中美建交后，美台非官方关系应建立在什么基础上、如何操作便都成了问题。为解决这些问题，卡特政府向国会提出了一个《台湾综合法案》，期望以此作为保证美台非官方关系的法理框架。原法案主要是一些具体操作的安排。国会对此很不满意，在辩论过程中增加了对台“安全保证”的条款，从根本上改变了原法案的性质，后来成为《与台湾关系法》。《与台湾关系法》的出台给后来的中美关系发展造成了严重障碍。

第一节 出台原因

《与台湾关系法》的出台有着复杂的背景。它既是美国国内政治的产物，也体现了美国对台政策的两面性。

一 美国国内政治的产物

《与台湾关系法》在很大程度上是美国国内政治的产物，即美国行政当局和国会间的冲突和摩擦，特别是民主党政府与国会中那些亲台的共和党议员之间的冲突所引起的。

第一，许多国会议员认为，中美两国关系正常化谈判从开始直到最后阶段，美国行政当局都违反惯例，没有与国会进行商讨，完全不尊重国会的意见。实际上，自从尼克松1972年访华之后，与中华人民共和国实现关系正常化作为美国政府的一个目标已被广泛接受，国会中只有极少数人反对中美建交。当然在赞成与中国建交的人们中，对于建交的条件，尤其是如何处理与台湾的关系也有不同意见。

台湾当局在美国经营多年，在美国国会内外，尤其是在共和党保守派中有许多支持者。为了避免建交谈判受到这些人的干扰，谈判是秘密进行的。卡特总统曾在一份备忘录上批示：我们应将有关谈判的消息及电文仅限于可阅读《总统每日简报》的数人（卡特、蒙代尔、万斯、布朗和布热津斯基）。避免做任何关系进展的暗示。我不相信①国会、②白宫、③国务院、④国防部能严守秘密。卡特总统对政府官僚机构都信不过，当然更不指望国会议员会保守秘密了。^[1]

直到上电视宣布中美建交声明前3小时，卡特总统才向一些国会议员中的重要人物通知此事，国会议员颇感不满，纷纷抱怨。当时民主党在参议院中占多数，共和党在众议院中占多数，这种态势对于认可行政当局的重要决定还是比较有利的。但由于卡特政府事先未与议员磋商，所以不仅共和党人对行政当局的做法十分不满，一些民主党人也颇有微词。参议院外交关系委员会亚太小组委员会主席民主党人格伦（John Glenn）说：“卡特在上电视前一小时才通知几位议员的做法，似乎称不上磋商。”^[2]1978年12月19日，民主党人众议院外交事务委员会主席扎布罗基与外委会亚太小组委员会主席沃尔夫联名致函卡特总统，对行政当局通知国会态度的轻率表示失望，并进一步表示“秘密外交自有其必要性，但行政当局应在决策过程中与国会协商，而不是仅仅命令国会接受这一既成事实”。^[3]

此外，国会多数议员认为卡特总统在与中国实现关系正常化时没有依据《多尔—斯通法修正案》的规定事先征求国会的意见，以高华德为首的25名参众议员指控卡特和万斯违反了该法律。议员们提到的这一规定来自于1978年9月通过的《国际安全援助法》中的《多尔—斯通法修正案》。该修正案是由多尔（Robert Dole）、斯通（Richard Stone）、高华德等共和党议员联合提出的，目的是当美国的对华政策发生重大改变的时候要确保台湾的“安全”，国会还希望在外交政策的变化过程中能够扮演积极参与的角色。^[4]多尔在审议该修正案时表示，参议员之间对于正常化或有不同意见，但就美台“共同防御条约”的命运，参议院则应有一致的看法。《多尔—斯通法修正案》以94票赞成，0票反对，6票缺席获得通过成为法律。《多尔—斯通法修正案》规定：参议院的意见是，任何因政策改变而影响美台“共同防御条约”持续的事件，行政部门应事前咨商国会的意见。^[5]

在这一背景下，国会与白宫在对台和对华政策上显示了巨大差异，国会认为应对政府提出的《台湾综合法案》进行重大修正，并认为修正涉及国会权力的运用。格林表示：“国会在此法案中将扮演平等的角色。若无国会的支持并予以立法，正常化政策及对台关系均不得推进。”^[6]后来，贾维茨（Jacob Javits）参议员在1981年的《外交》上发表《国会与外交关系：“与台湾关系法”》一文，文中写道，《与台湾关系法》这一案例显示了“国会在外交政策上扮演着重要的角色”。^[7]

第二，国会议员对于政府的要求感到不满