改革开放以来，中国政治经济迅猛发展，综合国力不断提升，经济的发展需要土地作为后盾，而中国土地资源的短缺现象却越来越严重，作为中国经济最活跃的沿海地区，利用海洋的天然优势，开展围海造地活动，有利于沿海地区拓展城市发展空间，缓解人地矛盾，促进经济发展。但随着时间的推移，不合理的围海造地产生的负面影响也逐步暴露出来，引起中国政府的高度重视并对围填海加强管理。十八届五中全会提出“筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动”。^［1］这为中国围海造地指明了新的方向，有利于解决围海造地管理中出现的困境，推动围海造地更好发展。因此在充分利用海洋空间资源的同时注重海岸带及海湾的生态保护与修复，本着可持续发展的原则，实施蓝色海湾整治行动，对围海造地进行合理掌控，推动海洋事业持续健康发展，以实现人与自然的和谐共赢。

一 中国围海造地管理现状

党的十八届五中全会首次提出开展“蓝色海湾整治行动”，在中国海湾地区进行生态修复与整治，而对沿海地区围海造地的整治与修复是“蓝色海湾整治行动”的重点，沿海地区是人类从事海洋经济活动或发展旅游业的重要基地，随着沿海地区经济发展的需求，人口密集的海湾地区面临“土地赤字”的巨大问题，围海造地就成为其拓展发展空间的首要选择。^［2，3］围海造地又称围海造田、围填海等，通常是指在海滩或海岸边利用一定的专业技术，把石头、沙子等物体填埋到海中，经过修整后改造成新的陆地。由于中国陆地面积有限，围海造地也就成为中国尤其是沿海地区用来制造新的陆地，以解决土地资源短缺、促进就业、增加财政收入的重要手段。中国沿海各省积极开展围海造地活动，不断向海洋扩张，大规模甚至盲目的围海造地活动的确带来了土地资源的扩大及海洋经济的发展，但在不同程度上改变了自然岸线的格局，打破了生态系统原有的平衡，对沿海地区生态环境的稳定性及生物的多样性造成了极大的破坏，严重影响了中国社会、经济及生态的可持续发展。^［4］因此中国要合理利用海域，并对围海造地科学管理、适度控制及综合整治，积极开展蓝色海湾整治行动。

（一）中国围海造地历史沿革

从古至今，无论国外还是国内，都经历过大大小小规模不等的围海造地活动。新中国成立后，中国已先后经历了3次大的围海造地高潮（如表1所示）。从这3次大规模的围海造地看，其增加的土地面积约有120万平方千米，超过现有滩涂面积的1/2。^［5］由此也显现了围海造地对中国的影响之大，不仅使中国的土地面积有所增加，还增加了当地居民的就业和收入，对经济的繁荣与发展起到一定的作用，但不可否认的是这也会对当地的生态环境造成一定的破坏。

表1 20世纪中国大规模围海造地情况

21世纪以来，中国经济飞速发展，陆地面积日益紧缺，中国沿海省市为了扩大发展空间，不断开发利用海洋，兴起了第四次围填海造地的热潮。新一轮的围海造地热潮有的是由于国家或省、市经济发展的需要，也存在一些为谋求私利而违法进行的围海造地工程。^［7］进入21世纪以来为了缓解土地紧张的情势，中国围海造地的趋势有增无减，甚至出现了违法的围海造地现象，造成了一定的不利影响。

经历了围海造地的四大高潮后，围海造地的面积逐年增多，这对于中国沿海地区的经济与发展起到极大的促进作用，但是随着大规模围海造地的开展，生态环境逐渐遭到破坏，其负面影响也不断显现，引起了中国政府及有关专家的高度重视。据国家海洋局《海域使用管理公报》，受经济结构调整和部分地区围海造地审批制度改革的影响，2014年中国围海造地计划指标执行率低于2013年，在全国各用海方式确权海域面积上所占比例也由3.71%降低到2.61%，在计划管理、项目管理上发生了变化（如表2所示）^{［11，12］}，因此可以看出政府已采取积极措施，逐步控制围海造地的数量及规模。

表2 2013～2014年中国围海造地情况

（二）中国已采取的围海造地整治修复措施

围海造地的开展会使周围的生态环境发生变化，20世纪三次大规模的围海造地活动对生态环境造成的影响是不同的，第一次围海造地加速了岸滩的淤积，第二次使大面积的近