规划，意即进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案。殡葬改革是“破千年习俗，树一代新风”的社会改革，关系人民群众切身利益，政府在推动殡葬改革中应充分发挥主导作用。自1998年以来，广东省连续编制全省殡葬规划，发挥规划的定向导航作用，推动全省殡葬改革全面协调可持续发展。

一 广东省编制殡葬规划的发展历程

自1997年7月21日国务院《殡葬管理条例》（国务院令第225号）施行以来，广东省坚持编制全省殡葬规划，发挥政府引导作用，并将其作为政府指导殡葬事业发展、安排政府财政预算以及制定殡葬管理相关政策的依据，统筹谋划，积极引导，分阶段、有步骤地推进殡葬改革发展。规划过程可划分为以下三个阶段。

（一）殡葬规划（1997～2000年）

1998年4月9日，广东省人民政府与各市人民政府签订《广东省殡葬管理目标责任书》，明确各市人民政府到2000年末必须实现的殡葬管理目标，主要包括：努力提高火化率；建设殡仪馆（火葬场）；建立殡葬管理机构；完成清理“三道两区”乱葬坟墓工作；革除丧葬陋俗，引导居民文明办丧；辖区内无非法公墓，无非法生产、销售丧葬用品单位和摊档。同年10月22日，广东省人民政府印发《关于加强广东省殡葬管理工作的通知》（粤府〔1998〕67号），要求全省各级人民政府把加快殡葬改革纳入社会经济发展规划和社会主义精神文明建设的总体规划，逐级建立殡葬管理目标责任制，制定得力措施，全面落实《广东省殡葬管理目标责任书》。

（二）“十五”期间殡葬规划

2001年7月19日，经广东省人民政府同意，省政府办公厅印发《广东省殡葬管理工作“十五”计划》（粤府办〔2001〕61号）。“十五”期间，广东省殡葬管理工作的基本任务是，巩固火葬工作成果，实现葬法与葬礼改革的同步进行，全面开展对乱埋乱葬坟墓专项治理工作，实行骨灰多样化处理，节约殡葬用地，改革丧葬习俗，促进全省城市化建设和经济可持续发展。主要目标是，提高火化率；开展治理乱埋乱葬专项工作；加强对火化后骨灰的管理；深化葬礼改革；加快殡仪馆建设。

（三）“十一五”期间殡葬规划

2006年4月25日，广东省民政厅印发《广东省殡葬管理工作“十一五”规划》（粤民函〔2006〕174号）。“十一五”期间，广东省殡葬管理工作的基本任务是，落实省政府提出的“深化殡葬改革”的殡葬工作要求，巩固现阶段取得的殡葬改革成果，进一步依法行政，规划殡葬管理，积极稳妥地实行火葬，改革土葬；加强骨灰安放管理，节约殡葬用地，倡导生态葬法；实现葬法与葬礼改革同步进行，革除丧葬陋习，文明节俭治丧，为全省经济建设和社会主义精神文明建设服务。主要目标是，完成火葬区和土葬改革区的划定工作；理顺殡葬管理体制和运行机制；加快殡葬设施建设；加强骨灰安放管理，治理违规土葬和散埋散葬；建立殡葬管理信息联络体系；倡导殡葬新风，深化葬礼改革。

二 广东省殡葬规划实施情况的评估

殡葬规划从本质上说是一项公共政策。为了改进殡葬规划的质量，为新一轮殡葬规划制定提供借鉴，我们尝试对此前广东省殡葬规划实施情况进行评估。

（一）广东省已基本普及火化，遗体火化得到全面推进

1997年以前，广东省火化率低于全国平均水平13个百分点，每年约有27万具遗体土葬，乱埋乱葬严重，1997年全省仅火化遗体8.38万具。广东省1998～2000年殡葬规划提出了“到2000年全省火化率达到60%以上”的预期性目标。经过3年时间大力推行火葬，逐步取消土葬区，2000年全省遗体火化量达29.64万具，遗体火化率为80.2%。“十五”、“十一五”期间，广东省殡葬规划继续提出巩固和提高火化率的目标。2005年全省遗体火化量为44.78万具，2010年全省遗体火化量为45.95万具，遗体火化率保持在90%以上，城乡已基本普及火化（见图1、图2）。自2004年以来，经广东省人民政府批准，潮州、江门、珠海、湛江、河源等5个地级市先后将位于海岛、大型水库库区且交通不便、暂不具备条件实行火葬的村、镇划定为土葬改革区，总面积约1665平方公里、人口约12万。

图1 广东省年度遗体火化量

图2 广东省年度遗体火化率

（二）广东省合理规划殡葬设施，初步形成了布局合理、设施配套、覆盖城乡的殡葬服务体系

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