2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的修订是中国民办教育发展历程中的一个新的里程碑，标志着中国民办教育发展的政策和法律环境产生了重大改变，将会对行业格局、资本市场、民办学校的举办者和校长、教师和学生以及管理部门产生重大而深远的影响。

一 修订的背景和主要内容

（一）修订的基本背景

自改革开放至今，我国民办教育已发展成为社会主义教育事业的重要组成部分。截至2015年，全国共有民办学校16.3万所，占全国学校总数的31.8%；民办学校在校生数达到4570.4万人，占全国在校生总数的17.6%。民办幼儿园、民办小学、民办初中、民办高中、民办中职和民办高校在校生人数分别占全国同类学校在校生总数的54.0%、7.3%、11.6%、10.8%、11.0%和18.7%。民办教育的发展，在增加教育供给、改善教育公平、提高教育效率、激发教育活力，推动教育教学改革、人才培养模式创新、办学体制机制创新等方面都发挥了重要的价值和意义。在民办教育规模和质量都稳步上升的同时，以促进民办教育发展为主要政策目标，以“分类管理”为基本特征的《民促法》修法进程拉开序幕。全面理解《民促法》修订的背景，可以从以下三个层面加以分析。

1.若干民办教育制度性问题需国家法律予以调整

从民办教育政策法规的宏观发展脉络来看，自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》颁布后，国家层面释放了诸多积极的政策信号。比如该纲要对民办教育的地位给予“教育事业发展的重要增长点和推进教育改革的重要力量”的全新认定；十八届三中全会明确提出健全“政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”等五项制度，鼓励社会力量兴办教育。这些积极的宏观政策增强了各级政府发展民办教育的信心，为各地民办教育改革和发展明晰了方向路径，但同时民办学校法人属性模糊、产权归属不明、合理回报制度虚置、会计制度混乱、税收优惠不能落实、民办学校及其利益相关群体的同等法律地位不能落实等关系到民办学校生存和发展的制度性问题长期存在。这些制度性问题长期得不到解决，既有教育部门与其他部门之间的法律冲突，也有教育部门内部的法律冲突；既与教育行政部门和举办者未能依法行政和依法办学有关，也与传统社会观念对民办教育的误解有关；但主要还是源于我国民办教育法律制度的不够完善，因此迫切需要完善民办教育法律体系，解决民办教育发展在若干重大政策上“无法可依”的问题。

2.“合理回报”和分类管理的争议由来已久

分类管理是国家发展民办教育思路的重大调整，也是本次修法的核心内容。业界关于民办学校分类管理的争议由来已久。在2002年《民促法》立法过程中，就有是否对民办学校实行分类管理的观点争锋，直至《民促法》“一锤定音”，选择了“合理回报”制度。在2009年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》（以下简称《规划纲要》）制定过程中两种观点再次交锋，最后《规划纲要》做出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理和开展分类管理试点”的折中选择。对是否全面实行分类管理，学界曾有两种不同的声音。第一种声音认为“分类管理”在国际上有实践基础，这一举措是破解我国当前民办教育改革发展制度性问题以及落实民办教育分类扶持政策、激励社会捐资办学的现实需要，应及时全面推进实施。第二种声音认为“分类管理”在中国尚缺乏理论准备和实践基础，全面推进实施既不符合“规划纲要”的本意，同时也与中国投资办学为主的国情不相适应，可能导致现有民办学校大量退出，营利性民办学校发展环境恶化，迫使绝大多数举办者选择非营利，从而失去分类管理的意义，所以应在积极探索和试点基础上，分批稳妥地推进。^[1][2]

“合理回报”制度被认为是旧《民促法》的一大亮点，但这项有着重大突破的制度安排在实施过程中，由于政策环境不支持、政府职能部门抵触、社会观念冲突以及操作程序烦琐等因素，在实践中并没有得到有效实施。一方面，政府相关职能部门不承认要求取得合理回报的民办学校仍然属于非营利组织的法律身份，法律规定的税收优惠政策一直不能落实