当前，中小学校在政府—学校关系上的困扰主要是行政会议、检查与评比，以及各级各类文件的接收与处理。从实际运行的情况看，各级各类文件又是行政会议、检查与评比的载体，因此，研究学校所接收的文件，是理解当下政府—学校关系的一个重要视角。

本文中所指的“文件”，是指学校接收到的来自所有外部部门并对学校工作产生影响的“文本”，不按照政府的“规范性文件”、“非规范性文件”等进行区分。“文件”既包括来自政府及其部门的行政性文件，也包括来自与政府部门高度相关的学会等机构的文件。

本文选取了东部地区某县级市一所学校（以下简称E校）、西部地区某地级市的一所市属学校（以下简称W校）为样本，以两所学校2015年接收文件的登记表为基础，从多个角度梳理了文件的类型、文件的内容等，对文件发放的基本特征等进行了初步的理解与研究，也对减少向学校发放文件的可能性进行了讨论。

一 E校接收文件的基本情况

（一）文件主题及内容分析

2015年，E校共接收文件1061份。按文件内容分，教育行政工作70份（其中含“推动教育改革”的文件23份）；党务、工会工作40份；信息采集55份；条件装备工作（含校服、信息设备、学校建设、校园设施等）34份；校园安全工作60份；区域教育教学管理工作451份；各类比赛评比351份，占比如图1所示。

图1 东部县级市E校接收文件内容分类（2015年）

1.行政履职性的文件占比仅为20.64%

我国有着文件治理的传统。近年来中央提出治理现代化的命题，根据现代政府职能的要求，我们分析哪些文件是合乎行政职能要求的，或者说是“正当的”。

根据十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在经济领域，政府的职责和作用“主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，而在教育领域应该“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。

按照上述教育治理体系建设的要求，各教育行政部门应当履行教育投入、保障基本教育公平、保障弱势群体利益、监管学校办学等职能。据此，教育部门应有行政职能主要包括教育行政工作、教育信息采集工作、条件装备工作、校园安全工作等，E校接收的这类文件共有219份，占总数的20.64%。

2.学校教育教学管理类文件占总数的42.51%

在关于区域教育教学管理工作的451份文件中，组织学校教育教研208份，校长教师培训120份，中高考及各类考试相关的文件123份，占比如图2所示。

图2 E校接收区域教育教学管理文件内容分类

E校这类文件多，有一个很重要的原因，那就是地市和县两级教育行政部门（或相关部门）都会向学校发文件，组织各种教育教学活动。

3.各类比赛评比文件占总数的33.08%

各类比赛评比文件351份中，组织学校参加的58份，组织教师参加的184份，组织学生参加的109份，占比如图3所示。

图3 E校接收比赛评比文件内容分类

这类比赛评比类文件，除了教育行政部门发放外，还有很多其他行政部门发放，尤其是涉及社会风气、社会服务、文明城市评比的文件。这类活动，各行政机构都将学校、教师和学生作为动员的主要对象。

（二）发文机构分析

通过梳理得知，向E校发文的机构主要包括如下类型。

（1）国家级机构。如国务院部门、中组部、教育部、全国妇联等。教育部发文单位包括教育部办公厅、基础教育一司、体卫艺司等，其他有中国教育学会、中央电教馆等。

（2）省级机构。如省政府、禁毒办、教育厅等。与教育相关的部门包括考试院、招生办、学生资助管理中心、省教育学会、省陶行知研究会、省教师培训学会等。

（3）地市级机构。如市委、市政府、组织部、妇联、爱卫会、科协、减灾办公室委员会、教育局等。

地市级教育局发文单位包括办公室、基教、考试招生、政治宣传、安全管理、民办教育、人事师资、体育卫生艺术、组织等相关部门，另外还有相关机构，如地市级的陶研会、地市级教育学会等。

（4）县级机构。如县级市委、市政府、档案局、物价局、人保局、财政局、食品安全管理局、卫生疾病控制委员会、团委、妇联、科协、房管局、消防局、文管办、文明办、市场监管办公室、健康办公室、市工会、社会教育、体育局、教育局等。

县级教