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    武陵山片区扶贫政策评价及省际差异比较——基于专家、村干部及村民三重视角的考察

    作者:丁建军 殷强 李琼 出版时间:2017年04月
    摘要:

    武陵山片区作为率先启动“区域发展与扶贫攻坚”的连片特困区,其扶贫政策具有代表性。以“人”“业”“地”综合减贫思路为指导,在政策文件梳理以及基于专家、村干部和村民三重视角的定量评价基础上,发现自2011年以来片区扶贫政策出台密集,政策数量多且“政出多门”,政策重心由“片区扶贫”向“精准扶贫”转变,政策内容更加具体化和多元化,但也存在政策系统性不强、供需脱节和跨区域联合出台政策罕见等不足,并且政策设计和实施中面向“人”“地”“业”的政策逐渐减弱而实际成效上则是“地”“业”“人”改善程度依次递减,四省份(湖北、湖南、重庆、贵州)中湖南在政策设计和实施中表现相对较好,而湖北在政策成效上略微占优。进一步地,报告建议提升扶贫政策的整体性、系统性和跨省协同,建立科学的评估指标体系和方法,畅通政策设计、实施及成效间的反馈通道,补齐面向“业”的政策短板促进“人”“业”“地”扶贫政策正向耦合,以及汇编《政策手册简易版》让政策真正“进村入户”。

    Abstract:

    As the first Contiguous Destitute Area to implement Regional Development and Poverty Alleviation Strategy in 2011,Wuling Mountain Area’s poverty alleviation policy was considered as a good representative example. By applying the “People-Industry-Land”(PIL)Comprehensive Poverty Alleviation Analysis Frame to review policy documents and evaluate policy implementation quantitatively with triple perspective of experts,village cadres and villagers,this report showed that:(1)From 2011,there were lots of poverty relief policies had been put forward intensively and which came from diverse government departments,the focus of policy changed from “regional poverty relief” to “targeted poverty relief” and the contents of policy were more and more specific and diverse;(2)However,the policies as a whole was not enough systematically,mismatching of demands and supplies,short of cross-regional coalition polices were three obvious deficiencies of Wuling Mountain Area’s poverty alleviation policy;(3)Policies for “People” were more emphasized than policies for “Land” and “Industry” on policy design and implementation stages,while the performance was difference that the improvement degree of “Land” higher than “Industry” and “People” successively;(4)Provincial differences comparison showed that Hunan province’s poverty relief policy design and implementation were best among 4 provinces,meanwhile,Hubei province’s poverty alleviation effect of policy slightly better than others. Lastly,the report proposed 5 suggestions as follow:(1)Designing and implementing poverty alleviation policy integrally,systematically and making sure cross-regional coordination;(2)Constructing scientific policy assessment indexes and methods for evaluating poverty alleviation policy design,implementation and effect;(3)Building and running well feedback channel between policy designer,implementer and performance estimator;(4)Promoting policy for “Industry” and making the policies for “People”,“Industry”,“Land” coupling well;(5)Compiling a simple edition of policy summary that making policies can be easily understood and accepted by villagers and the poor.

    武陵山片区作为2011年以来率先启动“区域发展与扶贫攻坚”的连片特困区,国家高度重视武陵山片区在集中连片特困区减贫与发展中的先行效应。习近平总书记、李克强总理深入片区考察并寄予厚望,“精准扶贫”方略也于片区内花垣县十八洞村最先提出。与之对应的是国家层面、四省份层面出台了一系列面向武陵山片区的扶贫政策。然而时光飞逝,5年多已过去,片区扶贫攻坚战已进入后半程,那么这些扶贫政策实施及其成效如何呢?每年片区内报告的减贫人数当然是一种回答,如2016年湖南省贫困人口减少125万人(大部分来自湖南武陵山片区)等,但这一回答可能过于简单,并不利于扶贫政策的调整和优化。为了在决胜阶段提高扶贫政策的有效性,确保2020年如期全面脱贫,本研究尝试给予另外一种回答,即从专家、村干部和村民三重视角来评价武陵山片区的扶贫政策并对比四省份的差异,进而提出相应的优化建议。

    武陵山片区的扶贫政策既包括国家层面的一般性扶贫政策和专门性扶贫政策,也包括四省份近年来密集出台的一系列扶贫政策,政策文件数量多、内容庞杂,要全面评价武陵山片区的扶贫政策并不容易。为了尽可能客观、科学地评价武陵山片区扶贫政策,本文首先梳理和归类了2011年以来武陵山片区享受的国家层面、省份层面的扶贫政策,并对其演变特征进行了简要分析;其次,应用面向“人”“业”“地”的扶贫政策评估指标体系,基于专家、村干部和村民的视角,在深入访谈、实地考察和问卷调研的基础上,从政策设计、政策实施和政策成效三个层面对片区扶贫政策进行了评价和省际比较;最后,在总结相关结论的基础上提出了武陵山片区扶贫政策优化的若干建议。需要说明的是,本研究虽力求全面、客观和公正地评价武陵山片区的扶贫政策,但研究中发现难度确实相当大,报告可能存在以下不足,如四省份扶贫政策数量多、内容广、更新快,政策梳理和归类难免出现疏漏;评估方法中以专家、村干部和村民的主观打分评价为主,评价结论可能存在一定的主观性;在调查对象的选择上,贵州、重庆片区的调查对象相对较少,代表性有局限。不过,即便如此,专家、村干部及村民三重视角的考察仍有助于发现武陵山片区扶贫政策设计及实施中存在的问题,并为优化扶贫政策提供依据。

    一 武陵山片区扶贫政策演变(2011~)

    (一)国家层面的政策

    国家层面支持武陵山片区扶贫开发的政策文件大体可分为两大类,一类是一般性扶贫政策,另一类则为专门面向武陵山片区的相关政策。

    1.一般性扶贫政策

    一般性扶贫政策方面,又可分为纲领性文件和行业性、部门性政策文件。其中,纲领性文件以《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》《关于打赢扶贫攻坚战的决定》等为代表,前者明确将武陵山片区等14个连片特困区作为新十年扶贫攻坚的主战场,后者则进一步强化了现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困的目标及相关政策保障。此外,国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、扶贫办、共青团等机构还就促进贵州经济社会又好又快发展、农村残疾人扶贫开发、人口计生与扶贫开发相结合、非公有制经济参与扶贫开发、各级团组织及广大青年参与扶贫开发、创新机制推进扶贫开发、动员社会各方面力量参与扶贫开发、推进普惠金融发展、支持革命老区开发建设、扶贫开发工作成效考核、贫困退出机制、统筹整合使用财政涉农资金、健全特困人员救助供养制度等提出了指导性意见,如国办发〔2016〕22号文件《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》、国发〔2016〕14号文件《进一步健全特困人员救助供养制度的意见》等。行业性、部门性政策文件方面,相关部委通过联合发文或者单独发文的方式就广播电视村村通、康复扶贫贷款及贴息、财政专项扶贫资金管理、贫困地区公益性水利工程维修养护补助、林业扶贫攻坚、面向贫困地区定向招生、农村贫困监测、农村义务教育学生营养改善、异地搬迁、旅游扶贫、交通建设扶贫、卫生扶贫、金融扶贫、免费职业教育、农业行业扶贫、工业和信息化系统支持连片特困区发展、扶贫开发“整村推进”、雨露计划、定点扶贫、“万企帮万村”、光伏发电扶贫、特色产业促进精准脱贫等进行了部署。如农业部出台了《