六盘山集中连片特困地区（以下简称“六盘山片区”）是国家14个集中连片特困地区之一，是国家扶贫攻坚的主战场，片区跨甘肃、陕西、青海、宁夏四省份，面积为15.27万平方公里，覆盖甘肃中东部地区、陕西桥山西部地区、宁夏西海固地区及青海海东地区共61个县市区，涉及人口2000余万人。片区内有国家级扶贫重点县49个，民族自治县20个，革命老区县12个。片区地处黄土高原中西部及其与青藏高原过渡地带，地形破碎，沟壑纵横，山、川、塬并存，沟、峁、墚相间。气候类型以温带大陆性干旱半干旱气候为主，无霜期短，昼夜温差大，年均降水量176～667毫米。六盘山片区位于黄河流域，黄河干流及湟水、洮河、渭河、泾河等重要支流流经该区，该区域植被稀疏，森林覆盖率为18.8%。煤炭、石油、天然气等能源资源丰富，风能、太阳能等新能源开发潜力大，铅锌矿、石灰岩、岩盐等矿产资源储量较大。这里集“老、少、穷”于一体，干旱缺水、交通等基础设施普遍落后，加之生态环境脆弱，发展条件十分恶劣，贫困程度很深，历史上有“苦瘠甲天下”之称。

“路”和“水”是西部发展和基础设施建设的两块“短板”，这在六盘山片区尤为突出。目前，六盘山片区人均占有水资源为367.6立方米，仅为全国平均水平的16.7%，是中国水土流失最为严重的地区之一。交通等基础设施普遍落后，严重制约了产业发展和民众生产生活水平的提高。近年来，六盘山片区四省份政府制定了多方面政策，从多方面采取多种措施来扶贫，脱贫攻坚成效显著，据官方统计，“十二五”期间，六盘山片区投入财政专项扶贫资金逾319亿元（人民币，下同），较“十一五”资金量大幅增加，高于全国平均水平，人均投资量居全国前列。在大量扶贫资金投入的推动下，六盘山片区贫困人口由807.34万人（2011年）减少到294.52万人（2015年底），年均减贫近百万人；贫困发生率由35%（2011年）下降到16%（2015年）。由此可见，六盘山片区的扶贫开发在“十二五”期间取得了显著成效，但片区贫困程度深、贫困面大、脱贫任务艰巨的状况仍未得到根本性的转变。截至2015年年底，六盘山片区农村居民人均可支配收入仅为6371元，位于全国14个贫困片区最后一位，比全国贫困地区农村居民人均可支配收入的平均水平低1282元；片区贫困发生率比14个片区平均值高2.3个百分点，比全国高了10.5个百分点。因此，在此背景下，对六盘山片区扶贫政策进行梳理，尤其是深入分析片区四省份扶贫政策的差异与融合，研究结论对六盘山片区扶贫政策的制定、四省份扶贫的区域协作、2020年如期脱贫有着重要的借鉴价值。

一 六盘山片区扶贫政策变迁（2011～）

六盘山片区在中国扶贫开发历史上具有特殊的地位和作用，1982年，中国在甘肃河西、定西和宁夏西海固（简称“三西”）启动了“三西”扶贫开发计划，开创了中国乃至人类历史上有组织、有计划、大规模“开发式扶贫”的先河。2012年，国家全面实施了六盘山片区发展与扶贫攻坚实施规划，重新开启了新一轮的扶贫攻坚大幕。近六年来，国家、四省份在六盘山片区实施了大量的扶贫政策，为深入了解这些政策的变迁过程，下面对自2011年以来的扶贫政策进行较全面的梳理。

（一）国家层面的政策

国家层面支持六盘山片区扶贫开发的政策大体可以分为两大类，一类是一般性扶贫政策（面向所有贫困地区的相关政策），另一类是专门性扶贫政策（专门面向六盘山片区的相关政策）。

1.一般性扶贫政策

一般性扶贫政策方面，又可分为纲领性文件和行业性、部门性政策文件。其中，纲领性文件以中共中央和国务院的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》（2011年12月1日）以及《关于打赢扶贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）等为代表，前者明确将六盘山片区等14个连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，后者则进一步强化了现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标及相关政策保障。此外，中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、扶贫办、共青团中央等机构还就促进贫困地区经济社会又好又快发展、贫困县财政涉农资金管理、贫困人员救济制度、农民增收、革命老区开发建设、矿产资源开发、农业现代化、农村产业融合、农村电子商务建设、民族教育、东西部扶贫协作、贫困退出机制、脱