一 罗霄山片区扶贫开发进程概况

罗霄山集中连片特殊困难地区位于江西、湖南两省交界处，地处罗霄山脉中南段及其与南岭、武夷山连接地区，土地总面积为5.3万平方公里，地貌类型以山地、丘陵为主。规划区域范围包括江西、湖南两省24个县（市、区），其中湖南省片区有6个县，江西省片区有18个县（市、区），片区共有16个国家扶贫开发工作重点县，23个革命老区县（市），属著名的革命老区，也是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场之一。^[1]

2011年以前，同我国其他地区的农村扶贫开发一样，罗霄山地区的扶贫开发也大体经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚与新时期扶贫开发等四个阶段。2011年国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，明确将罗霄山片区确定为14个连片特困区之一。近年来，随着《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》的颁布和精准扶贫工作的推进，罗霄山片区扶贫攻坚工作取得了巨大的成绩，到2014年末，片区贫困人口比2010年减少了144.6万人，其中江西省片区农村贫困人口比2010年减少了108万人，^[2]湖南省片区农村贫困人口比2010年减少了36.6万人，^[3]片区近一半的贫困人口实现了脱贫，扶贫攻坚工作成绩斐然。

二 罗霄山片区的扶贫政策及主要特征

（一）国家层面的政策

国家层面支持罗霄山片区扶贫开发的政策文件大体可分为两大类，一类是面向全国的普适性扶贫政策，另一类则为专门面向罗霄山片区所制定的区域性扶贫政策。

1.普适性扶贫政策

普适性扶贫政策，包括国务院等扶贫主管部门颁发的纲领性文件和相关部门及行业颁发的一些政策文件。其中，纲领性文件以《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》《关于打赢扶贫攻坚战的决定》等为代表，前者明确将罗霄山片区等14个连片特困区作为新十年扶贫攻坚的主战场，后者则进一步强化了现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标及相关政策保障。如《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）、《进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）等。行业性、部门性政策文件方面，相关部委通过联合发文或者单独发文的方式就广播电视村村通、康复扶贫贷款及贴息、财政专项扶贫资金管理、贫困地区公益性水利工程维修养护补助、林业扶贫攻坚、面向贫困地区定向招生、农村贫困监测、农村义务教育学生营养改善、异地搬迁、旅游扶贫、交通建设扶贫、卫生扶贫、金融扶贫、免费职业教育、农业行业扶贫、工业和信息化系统支持连片特困区发展、扶贫开发“整村推进”、雨露计划、定点扶贫、“万企帮万村”、光伏发电扶贫、特色产业促进精准脱贫等进行了部署。如农业部出台了《农业行业扶贫开发规划（2011～2020年）》，发改委印发了《异地扶贫搬迁“十二五”规划》，教育部、财政部等15部委联合发布的《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》，扶贫办等9部委联合发布的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》等。截至2016年9月，2011年以来国家层面发布的普适性扶贫政策文件48项，其中纲领性文件16项，行业性、部门性文件32项。

2.区域性扶贫政策

面向罗霄山片区的区域性扶贫政策文件主要有4项，分别为《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号）、《国务院关于罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）的批复》（国函〔2012〕216号）、《国务院扶贫办、国家发展改革委关于印发罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划的通知》（国开办发〔2013〕18号）、《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》（国办发〔2013〕86号）。^[4]

其中，《国务院关于罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）的批复》（国函〔2012〕216号）、《国务院扶贫办、国家发展改革委关于印发罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划的通知》（国开办发〔2013〕18号）是罗霄山片区扶贫开发的纲领性文件，批复同意《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》，要求国务院有关部门按照职能分工和具体任务，加大对罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚的支持力度，在政策制定