一 金融扶贫政策背景

立足区域资源禀赋发展特色产业，提升农户的自我发展能力，实现农村的可持续发展是提升连片特困地区扶贫绩效的重要途径。资金、技术匮乏是制约产业扶贫的重要障碍，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了金融支持脱贫攻坚的一揽子政策。因此，利用市场化手段推进金融扶贫，是我国解决贫困地区中低收入人口发展的重要方式。金融扶贫的实施必须与产业发展相结合，支持优势特色产业发展才能发挥其实质的作用。白澄宇认为以合作社为基础的内部互助资金与外部金融机构对接是未来农村金融的解决方案^[1]；胡赵华、郭江认为可持续的金融扶贫要与农业产业化发展、贫困地区普惠金融、创业带就业等相结合^[2]；赵忠世指出金融扶贫必须设计和选择有效的服务模式，实现金融扶贫的商业可持续^[3]；祝树民认为要精准对接特色产业和专项扶贫金融服务需求，带动贫困人口脱贫致富^[4]；孙同全、杜晓山提出应支持大中型金融机构与新型农村合作金融组织的融资合作制度^[5]；周孟亮、彭雅婷认为要通过金融方式支持连片特困地区优势产业与龙头企业发展^[6]；邓坤提出引导涉农资金流向，更大程度上发挥涉农贷款扶贫惠农的功能^[7]。

金融扶贫要针对特色产业发展和贫困户的实际需求精准发力，最大限度地增强金融精准扶贫的效果。武陵山片区麻阳县自2014年9月正式启动金融扶贫试点工作以来，按照“贷款跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业走、产业跟着市场走”的基本思路，创新金融扶贫机制，探索了一条变“输血扶贫”为“造血扶贫”的金融扶贫新路径，成为国家、省（区、市）各级精准扶贫的模范标兵^[8]。2015年上半年，国务院扶贫办主任刘永富，湖南省省委书记徐守盛、副省长戴道晋、省扶贫办主任王志群、省银监局局长李赛辉等领导通过实地调研，均给予了充分肯定；并先后在麻阳召开了全国金融扶贫现场会、全省农信社系统金融扶贫工作汇报会，让“麻阳经验”成为可复制推广的全国精准扶贫重要举措。截至2016年3月末，全县建档立卡的24327户贫困农户全部完成了评级，向获评级的22466户农户累计公开授信4.92亿元，授信面达92.35%；累计发放小额信用贷款1.26亿元，帮助3273户贫困农户通过“自主发展”“委托帮扶”“股份合作”的模式发展扶贫产业，实现人均增收2000多元，有力地促进了扶贫产业发展。本报告以金融扶贫受益的典型——武陵山片区的麻阳县望远村为例，分析其政策特色和成效，研究实施中存在的问题，并探索政策优化的路径。

二 望远村扶贫实践及政策变迁^[9]

望远村位于麻阳县兰村乡东部，距离209国道6公里，距离麻阳县城17公里，距离吉怀高速隆家堡收费站14公里，交通区位优势明显。望远村目前已经修好连通村庄与209国道的水泥路，但是道路等级偏低，且容易受到泥石流等自然灾害的影响。望远村年平均气温16.7摄氏度，常年降雨量1430毫米，山多田少，人均耕地偏少，森林资源比较丰富，生态环境比较好，但自然灾害频繁发生，严重影响了居民的脱贫进程。早期的扶贫政策以帮扶为主，未能有效提升农户的自我发展能力，望远村始终未能有效摆脱贫困。2013年以来，在精准扶贫思想引导下，立足产业引导，通过金融机构的信贷支持，望远村的扶贫之路实现了“输血”扶贫向“造血”扶贫的转变，受益贫困农户生活水平明显提高，扶贫的可持续性得到有效增强。

（一）前期：输血帮扶效果不佳

按照原有的扶贫政策，麻阳县每个贫困村每年有30万元的财政扶贫资金，但由于长期采用大水漫灌的扶贫方式，加上平均主义思想的影响，扶贫过程中的矛盾和问题偏多，不仅扶贫资金使用效率低下，贫困居民也难以获得自我发展的能力；虽然实施了不少产业扶贫项目，但由于未能根据望远村的实际选择适当的产业，居民往往缺乏应有的技术和能力，产品缺乏销路，加上产业扶贫的后续配套和服务跟不上，导致原有的产业扶贫难以实现居民脱贫的目的；同时，输血式的扶贫政策导致部分居民“等、靠、要”思想严重，扶贫资金成为贫困居民的生活补贴，自我发展的能力难以提升。各种原因导致望远村和其他贫困村一样，长期未能摆脱贫困。2012年以前村民主要经济来源是种田和外出务工，大部分青壮年都在外务工，“空心化”问题严重；人均