社会治理精细化是国家治理体系与治理能力现代化的必由之路，在我国社会向城镇化发展的结构性转变进程中，城市社区治理作为整体治理体系的基础单元，是实现治理能力现代化的关键。需要注意的是，新时期城市基层社会治理创新是在中国社会“五化两转”（市场化、信息化、工业化、城镇化、国际化和经济转轨、社会转型）的战略调整背景下展开的，与经济领域的新常态类似，也出现了诸多需要关注的重要变化。各地现有的探索大多出于“形势所迫”，普遍具有局部创新、碎片化实践的特点，缺乏大社会视角的系统改革思路，基层社会治理创新的实际推动者如社区工作者、基层政府及区、街道、社会组织等则同样因“问题倒逼”摸着石头过河。以治理为理念导引展开的全新事业，其战略目标从当下的顶层设计阶段到落地生根还需要很长的调整期。

以上海为代表的特大城市基层社会治理创新改革，很大程度上代表着1986年社区建设开始以来基层社会体制调整建设的新阶段，上海出台的标志性“1+6”政策文件，将在一定程度上对各地进行社会治理精细化改革带来很强的示范效应，逐渐改变原本强调服务经济和行政推动的基层社会治理模式，形成以民生为导向、向下负责的基层公共服务体系，并通过引入多元共治，更大范围地激发社会活力，建立新型城市基层社会治理模式。

一 城市基层社区是国家治理创新实现的基础单元

党的十八大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略议题，党的十八届三中全会进一步明确“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的社会治理创新发展方向。社会治理创新战略意味着全面、系统的改革和创新，是跨领域改革的集成联动，最终在国家治理体系和治理能力上实现总体效应的现代化。社区治理是国家治理的基础环节，加快社区治理体系和治理能力现代化建设，是实现全面深化改革总目标和社会治理精细化的关键环节。习近平主席多次强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。作为国家与社会的交接点，社区发挥的作用在新的社会治理议题中怎么强调都不为过，即使是拥有强大公民结社传统的美国社会，社区仍然发挥着联结个人与社会制度的主要方式的效能，被喻为美国政治的心脏部位。

当代中国正在进行的国家层面社会治理创新战略，是中国历史上乃至人类历史上最大规模城市化进程中的社会治理工程，这一过程中的社会建设以及社区建设必然会面临各种挑战。这些挑战归结起来看，其实质可以说集中在社会资源配置的优化与合理化这一问题上。各类资源合理配置要在基层社会真正落地生根，面对的是千差万别的具体社区，不能像计划时期那样仅靠政府主导，而需要激发多元参与，这就使得基层政权建设与民主增量形成了战略性共进改革的关系，新时期国家社会治理方针明确提出“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，正是这一集约改革思路的体现。因为通常来看，民主单位越小公民直接参与政治的程度越高。社区是介于宏观社会与微观个人之间的地带。在社区层面进行的治理创新既有助于培育居民对切身公共事务的参与意识和能力，形成基层政权建设与民主增量的战略性共进关系，形成政党、行政、自治组织三重权力协作共治的立体化治理网络，从而使社区成为现代公民教育的最好课堂，又能有效缓解治理体系大规模改革可能带来的震荡和问题。社区中居民多层次多类型参与也是国家民主政治中直接民主的最重要组成部分，对于促进民主政治体系和社会治理能力的内生化发展至关重要。在现实的社会治理实践中，这意味着城市特别是具体的城市社区将成为社会集约系统管理的主阵地。

二 城市社区现有体制的超限运行

在人类历史上最大的城市化浪潮中，中国自1990年以来就以每年1万平方公里的速度扩展城市建成区，仅2009年，城市建成区面积就达到了29091平方公里。这些数据揭示的是全世界范围都罕见的社会结构挑战，在历史上很难找到如此大规模社区治理的先例与经验。政府在社区建设中投入大量的物力人力，如2006～2013年的仅七年间，我国的社区服务机构就由12.5万个翻一番有余，增至25.2万个，相应的社区服务中心、社区服务站同比翻番。社区服务机构数量