一 重新组织化：基层治理的结构背景

发挥社会组织的建设性功能是基层治理体制机制创新的关键所在。

近年来基层社会问题有许多就是以群体性事件或“群访”等形式表现出来的，同时还有越来越多的社会组织包括注册和未注册的，活跃在基层社会，发挥着多方面的作用。所有这些现象的产生不是孤立的，其共同背景是中国社会本身正处于重新组织化的过程中，行政主导的社会架构正发生深刻变化，政府同自发性越来越强的“社会组织”的关系与互动构成了基层治理体制机制创新的基调。

传统中国社会具有“家国同构”的组织特征，在国与家的两端之间，缺乏中间组织。1840年鸦片战争把中国社会卷入结构转型之中，“家国同构”瓦解，“一盘散沙”的中国人开始“走出家庭”，寻找新的组织方式。新中国成立后，作为建设现代国家的努力，单位制取代了宗法制家庭体系，形成了以行政为主干的高度组织化的社会架构。“单位之外无组织”的现实，不但意味着个人必须依附于行政体系，难以形成彼此合作的纽带，而且意味着在单位之外，政府不需要同任何组织化力量打交道，市民个体在与巨型政府交往中，处于完全的弱势地位。但由此造成的一个意外后果是，垄断了全社会组织资源的政府却也失去了同自发的组织化力量相处的能力，近年来各级政府对邪教组织、“群访”和各类群体性事件包括网络上下的“围观”倍加重视，背后都有这一能力短板所带来的焦虑和紧张。更严峻的是，就在政府的持续焦虑和紧张中，富裕起来的市民自我解决问题和自主结合起来解决共同问题的势头不断增强，自发的力量越来越超出行政主导的组织构架。

市民自发组织化的背景是，市场经济瓦解了“单位制”，劳动力市场要求个人自由流动，一个过度组织化的社会迅速走向“原子化”。以人类的本性而言，孤立的生存状况不可持续，重新组织化是必然趋势。为了应对这一趋势，确保新的组织仍然为行政主导的体制所覆盖，政府加强了对全社会的组织性资源供给，以“属地化管理”为策略，推动城市社区建设。然而，在世界各国，“社区发展”主要是起了为弱势人员托底的保障作用，社区虽然能为不同层次的需求提供彼此对接的机会，但不是也不可能成为覆盖所有个人的实体化组织，越是经济上独立的人士，越是同社区无关。俗话说：“跑得了和尚跑不了庙”，政府原本希望借助社区实现“将和尚关进庙里”的社会整合效果，可事实却无情地证明了，社区充其量只是游方和尚歇脚之所，而不是长期修行之处，城市最活跃的群体、最有能力的组织和能量最大的活动都不在社区之中。自发的组织化力量外在于社区，不但完全超出了行政架构，而且开始回过头来，填补行政主导的社区体制的局部真空。这最后一点同近年来形成的城市居住格局有很大关系。

在“让一部分人先富起来”的口号下，中国经济发展必然带来市民的阶层分化，而随着住宅商品化，地域空间也被分化了，分隔居住的模式导致不同阶层集中于不同档次的小区，掌握不同份额的资源，有不同的需求满足方式，对居住社区的关系也完全不同，“动员当地力量解决当地问题”的社区建设策略因此面临巨大挑战：有资源的高收入居民主要通过市场满足需求，对社区没有需求，不需要合作解决什么问题，而对社区有强烈需求的低收入居民主要依赖政府满足需求，自己没有资源，联合起来也解决不了什么问题。这意味着，社区建设要发挥建设性功能，要依靠政府，而政府的力量是有限的，在托底保障之外，无法全面满足居民需求，底层居民集中的社区只有借助社区外的组织化力量，引入外部资源尤其是能力资源，才能解决面临的种种问题。由此带来的结果是，社区成为不受地域限制的社会组织的地域平台，行政主导的社区体制向自发的组织化力量敞开大门，基层社会中行政组织与自发组织并存互动的格局形成了，政府如何处理同自发组织的关系，发挥其建设性作用，防范其负面影响，自然被提上了基层治理的议事日程。

二 当前社会组织发展现状

当前中国社会组织大致有三种类型，第一类是具有行政背景和官方身份的社会组织；第二类是自发生长起来，并已登记注册，具有合法身份的社会组织；第三类是自发生长起来，能够独立生存，但尚未登记注册，不具有合法身份，却也在自主活动的