加快文化立法，是深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国的必然选择。^[1]近年来，我国逐步加快了文化产业领域立法的步伐，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在加强重点领域立法一节中特别指出，要制定《文化产业促进法》，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。^[2]2015年9月6日，文化部牵头多家部门正式启动了《文化产业促进法》的起草工作。此前，关于该法的立法工作已开展多年研究论证，由于相关各方对立法模式和基本框架存在较大分歧，致使法案迟迟未能出台。本文试图从公权力制衡的视角，解析《文化产业促进法》在制定过程中需把握的问题。

一 《文化产业促进法》内容应以明确行政公权力促进职能为核心

《文化产业促进法》在起草前必须要明确：是从“促进”的狭义角度仅规定行政公权力为支持和鼓励文化产业发展而应履行的职责，还是要从广义角度纳入文化产业主体的类型、设立、运营和管理等多方面的规定。从国内外的立法经验来看，《文化产业促进法》的调整对象应是行政公权力部门在促进文化产业发展过程中遇到的法律关系。

（一）国外样本：日本

为落实“文化立国”策略，日本政府一方面通过制定发展规划、推进计划等来引导市场主体从事文化产业活动，另一方面通过制定法律明确国家和地方政府的文化产业促进职责。其在2003年6月便颁布了《内容产业促进法》。该法由总则、措施和附则共29条构成，从尖端技术研发、创意人才培养、文化市场培育、资金筹措支持等多方面规定了政府的文化产业促进职责，并且对行政机关之间的合作事宜做出了要求。如国家和地方政府的职责有：推进先进技术的研究开发，提供文化产品素材；培育创新人才；适当保护与内容关联的知识财产权，防止权利侵害；促进流通，照顾中小企业和消费者，构筑公平的交易关系；实现地域社会的个性丰富，促进事业的海外展开；增进国民的理解与关心，构建多渠道的资金筹措制度；增进相关行政机关间的密切合作，国家委托知识财产权的处理等。^[3]日本这种以行政公权力为核心的促进引导体制快速推动了本国文化市场的发展繁荣，实现了本国文化产业的飞跃发展。其经验值得我们在立法过程中多加借鉴。

（二）国内样本：深圳、太原

我国地方政府对文化产业的积极作用亦有充分的认识，纷纷立法对文化产业加以扶持和促进。例如深圳市人大常委会于2009年1月1日开始施行《深圳市文化产业促进条例》，同年5月1日太原市人大常委会也公布了《太原市促进文化产业发展条例》。前者从创业发展扶持、出口扶持、资金支持、人才培养与引进等方面具体规定了市（区）政府、政府文化产业发展行政事务机构及其他有关行政部门的职责，如第六条规定“市、区政府应当在土地、资金、人才等方面，优先支持发展新兴和原创文化产业，重点扶持特色和优势文化产业，积极促进民族和传统文化产业化”^[4]；后者也在市场培育、服务保障与交流合作等事项上明确了市（县）政府及其文化行政部门的责任，如第五条规定“市、县（市、区）人民政府应当加强对文化产业发展工作的领导，建立促进文化产业发展的协调制度，协调解决本行政区域内促进文化产业发展中的重大问题”^[5]。这两部地方法规都将促进文化产业发展的主体责任归为政府，并在全文中将责任一一分解、逐条细化。两部条例出台后，两地文化产业的增加值得到了明显提升。地方的法规为国家的《文化产业促进法》立法提供了很好的样本。

（三）借鉴意义

通过比对日本和我国地方关于促进文化产业发展的立法，可知促进法的调整范围不宜广泛，不能将《文化产业促进法》等同于“文化产业法”，两者之间仍然是从属关系，“文化产业法”体系涵盖的内容丰富、外延宽泛，并非单指《文化产业促进法》，还含纳了《著作权法》、《商标法》、《专利法》、《信息网络传播权保护条例》、《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》等其他若干法律法规。然而《文化产业促进法》应重点体现行政主体对促进文化产业创发展而采取的各种法治、财政、金融、行政措施，它含有强烈的国家政策导向，体现国家给予各种支持。^[6]其