一 经济社会背景与就业形势

（一）经济发展

改革开放以来，我国经济保持了持续的高速增长，国民生产总值的年均增长率接近10%。但是我国的经济增长主要依赖“劳动力+资本驱动”，一方面以成本较低的廉价劳动力作为竞争优势，使企业可以低成本扩张以获取盈利；另一方面市场需求巨大，内需强劲，外需旺盛，过去尚未饱和的市场足以吸收和消化投资所形成的产能，但这导致企业迅速扩张、投资高速增长。随着这些驱动因素的潜力逐步耗尽，旧的增长模式无法持续。2008年以后，我国经济增速开始逐步放缓，2012年GDP增长率从2007年的14.2%下降至7.7%（见表1-1）。

表1-1 我国主要宏观经济指标（2002～2012）

表1-1 我国主要宏观经济指标（2002～2012）-续表

图1-1 三大需求对国内生产总值增长的贡献率（2002～2012）

从消费、投资和出口三大需求对经济增长的拉动作用来看，如图1-1所示，2010年之前，投资（资本形成）对国内生产总值增长的贡献率大于消费与货物和服务净出口的贡献率，这说明投资是我国经济增长的主要动力。尽管2008年以后对基础设施的大规模投资维持了我国高速的经济增长，但投资导向的经济增长不可持续，因为对基础设施的投资扭曲了产业结构，造成钢铁、水泥等行业巨大的产能过剩。与此同时，产业结构的扭曲引起就业结构性矛盾，一方面对以农民工为代表的低端劳动力需求巨大，另一方面对以大学毕业生为代表的城镇劳动力则需求疲软。2011年以后，消费对经济增长的贡献率超越投资，是2000年以来的第二次，也是最明显的一次，说明我国需求结构及其对经济增长的贡献更趋合理。与此同时，货物和服务净出口对经济增长的贡献和拉动作用也逐步转好。

一般而言，经济高速增长都伴随着充分就业，世界银行2005年度报告显示，发展中国家的平均就业弹性为0.3～0.4，经济增长对就业具有较强的带动作用。但我国快速的经济增长并未带来就业的大幅增加，如图1-2所示，2002～2007年，我国GDP年均增长率高达11.23%，但就业年均增长率仅为0.06%，远低于经济增长速度。2008年金融危机对我国就业产生了较大冲击，人力资源和社会保障部对部分省区的抽样调查显示，2008年10月至2009年1月，平均有40%的企业出现过岗位净减^[1]，减幅达到8.1%（莫荣，2015）。我国政府采取了许多应对措施，包括税收减免、社会保险补贴、特别培训计划等，保持了就业局势的稳定。2008年以后，经济增速逐步放缓，对就业的拉动能力也出现了小幅的下降，但总体而言就业仍保持着稳定的增长态势。

图1-2 GDP、固定资产投资与就业增长率（2002～2012）

（二）宏观经济政策

在我国经济增长放缓和经济结构调整的大背景下，确保就业局势的总体稳定成为政府宏观经济调控的优先目标。为此，我国政府继续实施就业优先的发展战略，在继续关注就业总量矛盾的同时，着力解决就业结构性矛盾，力争把经济增长的预期控制在合理的区间内，最根本的出发点也是确保就业局势的稳定。

1.实施积极的财政政策和稳健的货币政策

增加公共产品和服务的供给，加大政府对教育、卫生等的投入。同时，重点扶持小微企业的发展，解决融资难、融资贵的问题，鼓励大众创业。对创业者和企业实行税收减免政策，对符合条件的创业人员实行小额担保贷款政府贴息政策。继续加大财政资金对就业的投入，中央财政就业补助资金逐年增加（见图1-3）。

图1-3 中央财政就业补助资金（2006～2013）

2.大力发展就业容量大的服务业

发展旅游、健康、养老、创意设计等生活和生产服务业，深化流通体制改革，努力大幅降低流动成本，通过发展服务业促进就业。近年来，我国服务业（第三产业）获得了迅速的发展，并且对于经济增长具有较强的拉动作用，如图1-4所示。在服务业产值快速增长的情况下，服务业就业人数呈现平稳小幅上涨的趋势。从服务业产值和就业人数的增长率来看，两者基本上呈现相同的波动幅度，但服务业产值的波动幅度要大于就业人数的变动，如图1-5所示。

图1-4 三次产业对国内生产总值增长的拉动（1990～2012）

图1-5 第三产业产值以及就业人数增长率（1990～2012）

3.推动外贸转型升级

促进加工贸易转型，发展外贸综合服务平台，提高服务贸易比重，扩大先进技术、关键设备等的进口。我国出口贸易主要集中在一些劳动密集型企业，外贸形势对就业影响比