一 改革开放以来我国扶贫开发的历程

2015年，中央召开扶贫开发工作会议，中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出：到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。^[1]

改革开放30多年来，我国开展了大规模的开发式扶贫工作，先后实施了三个中长期扶贫开发规划：一是1994年4月国务院印发实施的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题；二是2001年6月国务院印发实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件；三是2011年5月中共中央、国务院印发实施的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，进一步明确了扶贫对象范围和主要任务，首次确定了14个集中连片特困地区，提出要逐步提高国家扶贫标准，到2020年，要稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域的指标接近全国水平，扭转发展差距扩大的趋势。^[2]改革开放以来，我国开发式扶贫工作取得了举世瞩目的成效，实现7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2015年的5575万^[3]，贫困发生率下降到5.7%。中国对全球减贫的贡献率超过70%，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家^[4]。“十二五”时期的五年间，现行标准下农村贫困人口减少1亿多人、贫困发生率降低11.5个百分点。

2016年12月2日，国务院印发实施《“十三五”脱贫攻坚规划》，这是改革开放以来我国第四个扶贫开发的专项中长期规划。该规划提出以革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区为重点，实施精准扶贫、精准脱贫，到2020年，稳定实现现行标准下农村贫困人口实现“两不愁、三保障”。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

2015年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县（以下统称贫困县）和12.8万个建档立卡贫困村，多数西部省份的贫困发生率在10%以上，民族8省区贫困发生率达12.1%。现有贫困人口贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大，依靠常规举措难以摆脱贫困状况。^[5]

二 新疆扶贫开发的现实特征

新疆是边疆少数民族地区，贫困的现实特征主要有贫困发生率高、区域比较集中、少数民族为主体、致贫原因复杂等四个方面。与全国一样，新疆经过改革开放以来的扶贫开发工作，条件相对较好、减贫相对容易的地区和贫困家庭已经脱贫并逐渐走向富裕，剩余的贫困对象是脱贫难度大的地区和家庭及其成员。

（一）贫困的现状特征

1.贫困人口规模大，贫困发生率高

2013年底，新疆建档立卡贫困人口为72万户、261万人，贫困发生率为21%；贫困村3029个，贫困县35个。2015年，新疆贫困人口53万户、185万人，占全国的3.3%；贫困发生率为15%，虽然比2013年下降6个百分点，但仍然较高，是全国平均水平的2.63倍；贫困村2553个，贫困县33个。^[6]

2.贫困人口呈区域性集中，主要分布在南疆四地州和边境地区

新疆贫困人口主要集中在南疆四地州（和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区）。2013年，南疆四地州贫困人口、贫困村和贫困县占全疆的84%、86%和74%。南疆三地州（和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）是全国14个集中连片特困地区之一。^[7]2014年第二次中央新疆工作座谈会召开，明确提出采取特殊措施支持南疆四地州加快发展。因此，南疆四地州为新疆“十三五”重点脱贫区域。新疆35个国家贫困县中有17个边境贫困县市，贫困人口、贫困村的数据均占全疆的近1/3。17个边境县市呈沿边带状分布，守边又守穷的问题十分突出。

3.贫困人口中少数民族所占比重高

新疆贫